김성달 경실련 사무총장

- 경실련에서 지속적으로 부동산투기근절, 건설부패 차단 등을 위한 다양한 운동에 참여해 왔다. 2016년 상반기에는 정의당 정책연구위원으로 활동했다. 현재는 경실련 사무총장으로서 선거제도 개혁, LH 부실시공 및 전관특혜 근절, 2024 총선 유권자운동 등의 활동에 주력하고 있다. 

 


1. 논의 배경

   통계청이 발표한 자료에 따르면 올해 합계출산율은 0.72로 작년보다 더 떨어졌다(통계청, 2023.12). 출생아 수, 혼인 건수 모두 감소했고, 청년들의 절반 정도는 결혼하거나 자녀를 낳을 의향이 없다는 설문조사 결과도 나왔다. 대통령이 ‘저출산고령사회위원회’ 위원장이라는 사실이 무색하게 저출생의 현실이 나아질 기미가 보이지 않는다. 하지만 저출생의 원인으로 많은 청년이 고용불안, 주거불안, 양육불안 등을 지적하고 있는 만큼 답이 없는 건 아니다(한국은행, 2023.12). 

   특히 주거불안의 문제는 연애·결혼·출산을 포기한 2011년 삼포세대에서부터 2015년 N포세대로 확산할 때까지 매번 주요 원인으로 거론되어 왔고, 지난 정부에서 집값 폭등으로 주거불안이 더욱 가속화되었다. 다행히 지난해부터 집값 하락세가 나타나고는 있지만 주거불안 해소로 이어지기 위해서는 정부와 정치권의 노력이 절실하다. 

   지난 정부 때 집권여당은 슈퍼 여당의 위치에 있었지만, 근본 대책 마련에 소홀했고 내놓는 정책들은 번번이 주거불안을 조장하는 미봉책들이었다. 제1야당 역시 집권여당의 실책을 비판하면서도 규제완화 법안을 발의하며 투기와 거품 조장에 일조했다. 내년 총선에서는 무능하고 서민주거안정을 외면하는 정치인들에게 기회를 주어서는 안 된다. 이글은 무주택 서민이 처한 주거 현실을 진단해 보고, 지난 3년간 국회에서 발의된 주거안정 관련 법안을 살펴보고 차기 국회 과제를 제안하고자 한다. 


2. 무주택 서민의 주거 현실

    1) 집값 변화와 내 집 마련 기간은? 

 [그림 1] 도시 가구 소득 대비 서울아파트 가격(3분위)

                                                                                                                  (매년 12월 기준)
 자료 : 통계청, 2023년 3/4분기 가계동향조사결과.  KB부동산 데이터허브, 2023년 12월 월간시계열 자료

   연 소득 대비 주택가격(PIR)은 무주택 서민들이 월급을 한 푼도 안 쓰고 모아서 주택을 구입하는 데 걸리는 기간으로 내 집 마련의 희망을 가늠할 수 있는 지표이다. 국민은행이 발표한 서울아파트 3분위 가격과 통계청이 발표한 도시근로자 가구 소득을 비교하면 PIR은 2012년 8.5년에서 2021년 17.2년까지 치솟았다. 그나마 2022년부터 아파트 가격이 하락하면서 2023년 9월 기준 13.5년으로 떨어졌다. 하지만 소비지출을 감안하고 실제 내 집 마련을 위해 월 100만 원씩 저축한다고 보면, 내 집 마련 기간은 2023년 가격 기준 80년이나 소요된다. 살아생전 내 집 마련이 가능하겠냐는 청년들의 자조 섞인 한탄이 당연하다. 최소한 집값이 2017년 수준으로 떨어져야 청년과 무주택 서민들이 내 집 마련의 꿈을 꿀 수 있고, 연애, 결혼, 출산 등으로도 이어질 수 있다. 여야 정치권 모두 집값 거품 제거를 최우선 과제로 삼아야 하는 이유이다. 

    2) 저소득층 무주택자의 주거안전망은?
 
   통계청 발표에 따르면 2022년 말 기준 주택보유율은 56.2%이고, 무주택가구는 954만 1천 가구(통계청, 2022년 주택소유통계)이다. 특히 소득 하위 40% 이하 저소득층의 자가보유율은 47.8%(국토교통부, 2022년도 주거실태조사)로 더 낮다. 2022년 가구 수가 2177.4만 가구임을 고려하면 적어도 450만 가구가 저소득층 무주택가구로 정부의 주거지원이 절실하다는 얘기이다. 따라서 이들을 위한 공공주택이나 주거비 지원이 이루어져야 한다. 

   우리나라는 공공주택 건설을 통해 국민주거안정을 꾀하고자 LH, SH, GH 등의 주택공기업이 존재하고, 이들에게 국민 땅 강제수용권, 논밭 임야 등을 아파트로 개발할 수 있는 용도변경권, 독점개발권 등의 특권을 부여하고 있다. 특히 LH는 전신인 대한주택공사가 1971년 서울시 개봉동에 최초 임대아파트를 건설한 이후 수십 년간 공공주택 공급을 주도해 왔다. 이후 분당·일산 등 1기 신도시, 판교·동탄 등 2기 신도시도 건설해 왔다. 

      가. 공공주택 재고량은 얼마나 늘었을까? 
   국토부와 통계청이 발표한 임대주택 재고 현황을 조사한 결과 정부가 발표한 공공주택 재고량은 2012년 103만 8천 호에서 2022년 186만 6천 호로 82만 8천 호가 증가했다. 하지만 공공주택 세부 유형별로 살펴보면 평가는 좀 달라진다. 주거불안 해소에 기여할 수 있는 영구임대·50년임대·국민임대·장기전세 등 20년 이상 장기임대 가능 아파트 재고량이 크게 늘지 않았기 때문이다. 

 [그림 2] 공공주택 유형별 재고량 변화

 주) 장기임대아파트는 영구임대, 50년임대, 국민임대, 장기전세 등 20년 이상 임대 가능한 아파트임.
 자료 : 국토교통부, 임대주택통계(2022).  통계청, 임대주택 재고현황(2012)

   20년 이상 장기임대아파트는 2012년 79만 3천 호로 정부 발표 공공임대주택의 76.4%를 차지했다. 하지만 십 년이 지난 2022년 장기임대아파트 재고량은 101만 2천 호로 정부 발표 공공임대주택의 54.3%로 10년 전 비중보다 크게 떨어졌다. 지난 10여 년간 분양전환되는 단기임대아파트, 기존주택 매입임대, 전세임대 등 다양한 유형의 임대주택이 증가하였다. 이중 단기임대아파트는 분양전환되기 때문에 무늬만 임대주택이라는 비판을 받고 있고, 전세임대는 민간주택에 대해 LH 등이 전세금을 지원하는 형태로 공공소유라 볼 수는 없다. 기존주택 매입임대는 아파트가 아닌 다세대, 연립 등의 기존주택을 매입해서 재임대하는 방식이다. 문제는 지난 정부에서 집값 폭등으로 거품 낀 주택을 매입하며 매입 가격이 비싸졌고, 신축매입 약정의 방식으로 매입하다 보니 매입 이후 입주까지 시간이 걸리고, 민간업자와 공기업 직원 간의 뒷돈 거래 등 부작용이 심각하다. 관련된 감사원 감사, 경찰 수사 등이 진행됐지만 정부와 공기업은 공공주택 확대를 위해 필요하다는 입장이다. 하지만 부작용을 해결할 근본 방안이 부재한 상황에서 신축매입 약정 방식의 매입을 추진하는 것은 이해하기 어렵다. 정말 공공주택 확대 의지가 있다면 공기업에게 강제수용권을 부여해서 추진하고 있는 3기 신도시 내에서의 집장사·땅장사부터 중단하는 것이 더 효과적이다. 최소한 장기임대아파트 비중 10%를 목표로 삼더라도 지금보다 100만 채 이상 늘려야 한다. 

      나. 주거급여 및 월세지원 등 주거비 지원도 더 확대되어야 한다. 
   2023년 주거급여 예산은 2조 5,723억 원으로 월평균 지원액(17만 9천 원)을 고려하면 수혜 가구는 약 120만 가구 정도이다. 저소득층 무주택 450만 가구 중 절반 정도에 주거비가 지원되기 위해서라도 지금보다 지원 대상을 2배로 늘려야 한다. 주거급여뿐 아니라 월세지원액도 많이 늘어나야 한다. 2024년 예산안을 보면 청년 주거비 지원을 위해 ‘최대 월 20만 원씩 12개월 월세를 지원하는 청년월세 한시 특별 지원’의 예산이 책정되어 있다. 한시적 지원에 그칠 것이 아니라 저소득층 무주택자로 확대하고 지속적으로 지원할 수 있어야 한다. 

    3) 임대차 시장은 투명한가?
 
   지난 정부는 집값 폭등에 의한 세입자 주거불안 해소를 이유로 임대사업자에 대한 종부세 면제·대출확대 등의 임대활성화 지원책을 추진했고, 2021년에는 전월세상한제·계약갱신청구권·전월세신고제 등의 임대차 3법이 집권여당 주도로 통과됐다. 하지만 임대활성화 지원책은 임대사업자 특혜책에 불과했고 무분별한 갭투기와 악덕임대업자를 탄생시켰다. 임대차 3법을 시행했지만 가장 기본이 되는 전월세 시장의 투명성 강화를 위한 전월세신고제는 전면 시행을 유예해 지금까지도 시행되지 않고 있다. 

   깡통전세 방지책도 부실하기는 마찬가지다. 최근 집값 하락에 의한 깡통전세 증가로 ‘보증금 반환 보장보험’을 담당하는 주택도시보증공사(HUG)의 부담액이 급속히 증가하고 있다. 정부의 무책임한 제도 운용으로 악덕 임대사업자의 보증금 피해액까지 주택도시보증공사에 전가되고 있다. 보험조차 가입하지 않은 경우 보증금을 돌려받지 못하는 임차인 피해도 심각하다. 최소한 전세제도를 유지하는 한 임차인들이 보증금을 떼이지 않도록 집주인의 ‘보증금 반환 보장보험’ 가입이 반드시 의무화되어야 하며, 부실한 임대사업자를 걸러낼 수 있도록 가입 조건을 정교하게 마련하는 것이 중요하다. 


3. 21대 국회 주거안정 관련 법안 발의 현황은?

   앞서 살펴본 것처럼 대한민국 저소득층 무주택가구를 위한 주거안전망은 매우 열악하다. 정치권의 책임도 매우 크다. 정부의 투기조장책 감시는 느슨하고 세입자 주거불안 해소를 위한 법안은 찔끔씩 시늉 정도에 그치고 있기 때문이다. 일부 의원들은 특정 집단을 위한 규제완화 법안을 발의하며 청년과 무주택가구의 내 집 마련 희망을 앗아가고 있다. 

 [표 1] 21대 국회 부동산/건설 분야 법안 발의 현황(2020.6~2023.6)

 자료 : 경실련 보도자료, 21대 국회의원 입법평가, 2023.10.19
 
   경실련이 21대 국회의원들의 법안 발의 현황(2020년 6월 ~ 2023년 6월)을 조사한 결과 부동산건설 분야의 경우 2,102개의 법안이 발의되었다. 분야별로는 실수요자 보호 및 투기근절 328건, 주거권 강화 167건이다. 발의 법안 중 대표적인 개혁적 법안과 반개혁적 법안은 다음과 같다. 
 
 [표 2] 21대 국회 서민주거안정 분야 대표적인 개혁 입법안
 

   서민주거안정에 기여할 수 있는 개혁법안은 크게 공공주택 확대, 실수요자 보호 및 투기근절, 주거지원 확대로 구분된다. 공공택지 내에서의 땅장사·집장사를 근절하고 공공주택 확대로 이어질 수 있는 택지매각 중단 및 토지임대 건물분양 주택 확대 법안, 부실시공 방지 및 소비자 보호를 위한 후분양법안, 거품 제거와 투명성 강화를 위한 분양원가 공개법안, 주거비 지원 확대 법안 등은 주거안정에 기여할 수 있는 친서민법안이다. 그러나 이 중 대부분은 상임위에 계류 중이다.

 [표 3] 21대 국회 서민주거안정 분야 대표적인 반개혁 입법안
 

   서민주거안정에 역행하는 집값 거품과 투기를 조장하는 법안도 상당하다. 재건축초과이익 환수 완화 법안, 1·2기 신도시의 재건축·재개발 규제완화 법안, 선분양제에서의 분양가상한제 폐지 법안 등은 모두 거품과 투기조장으로 이어질 수 있다. 단기임대 후 분양전환되는 5년임대, 10년임대 주택은 공공주택 확대에 역행하고, 매입임대주택의 대상을 오피스텔·호텔 등으로 확대하고 주차장 특례까지 적용하는 것은 예산 낭비와 부패로 이어질 우려가 매우 크다. 이중 투기과열지구 범위 축소, 노후 신도시 규제완화, 재건축초과이익 완화 법안 등은 본회의를 통과했다. 


4. 서민주거안정 위한 22대 차기 국회 과제 제안

   21대 국회에서 많은 법안이 발의되었지만, 획기적인 친서민법안은 많지 않고 그나마 본회의를 통과한 법안은 노후신도시특별법이나 재건축초과이익완화법 등 환경파괴와 거품을 조장할 우려가 매우 크다. 21대 국회가 청년, 무주택서민 등 대다수 국민이 겪어야 할 주거불안과 투기 광풍의 고통을 외면한 것에 대해 국민들은 냉정하게 평가해야 한다. 적어도 2024 총선에서는 주거안심사회 건설을 약속한 후보에게 기회가 주어져야 한다. 약속을 이행할 의지가 있는지도 명확히 따져서 투표하고, 이후 차기 국회에서 다음의 개혁 과제가 입법화될 수 있도록 국민이 철저히 감시해야 한다. 이미 21대 국회에서도 관련법안 발의가 되어있는 만큼 22대 국회가 시작되면 즉각 입법화에 나서길 바란다. 

    1) 공공주택 확대를 위한 택지매각 중단
   20년 이상 장기임대 가능한 공공주택 확대를 위해서는 논밭 임야를 강제수용해서 진행되는 3기 신도시와 같은 공공택지사업의 공동주택은 100% 공공주택으로 공급해야 한다. 현재 공공임대주택 비중을 50% 이상으로 규정하고 있는 법안을 개정, 집장사·땅장사 허용부터 당장 중단시켜야 한다. 

    2) 주거비 지원 확대
   현행법에서의 주거급여 지급 기준은 중위소득의 48% 이하이고, 지급액도 18만 원 정도로 고시원 임대료 수준에도 한참 못 미친다. 최소한 지금의 2배 수준으로 급여대상을 확대할 필요가 있다. 청년들에 국한된 월세지원금액과 기간을 늘리고, 대상도 저소득 무주택 서민으로 확대해야 한다. 

    3) 전월세신고제 전면 시행과 보증금 반환보장 보험 가입 의무화
   갭투기와 악덕임대업자의 전세사기 피해, 집값 하락에 의한 깡통전세 등 세입자들은 이중삼중의 피해로 고통받고 있고, 목숨을 잃는 경우도 발생하고 있다. 이에 전세사기 피해를 해결하라는 요구는 있지만 예방책에 관한 관심은 상대적으로 크지 않다. 여전히 세입자의 절반은 전세시장에 머물고 있는 만큼 깡통전세와 전세사기 피해를 방지할 수 있는 전월세신고제 전면 시행과 집주인의 보증금 반환보장 보험 가입 의무화가 필요하다. 

    4) 후분양제와 분양원가 공개
   올해 검단신도시 내 LH 아파트의 지하 주차장 붕괴로 공공주택의 철근 누락 등 부실시공의 심각성이 드러났다. 이를 막기 위한 감리강화도 중요하지만 짓지도 않은 아파트를 팔 수 있는 선분양제를 폐지하고 후분양을 이행하는 것도 절실하다. 아파트도 물건을 보고 고를 수 있어야 부실시공, 불량자재 등의 문제도 해소될 수 있다. 만일 지금처럼 선분양제를 허용하려면 강력한 분양가상한제와 함께 분양거품을 막을 수 있는 분양원가 공개가 함께 이루어져야 한다. 특히 LH와 같은 주택공기업의 분양원가 공개는 법 개정과 상관없이 당장 시행되어야 한다. 
 
    5) 개발사업의 공공성 강화
   지난 대선 때 가장 큰 화두였던 대장동 개발부패 사태 이후 국회는 대장동 방지법을 마련했다. 민·관 공동 추진 도시개발사업에서 민간사업자의 이윤율을 총사업비의 10% 이내로 제한하도록 도시개발법을 개정했으며, 이를 두고 도시개발사업의 공공성이 강화됐다고 자화자찬했다. 하지만 법 개정 1년 만에 국토부는 LH 혁신을 위해 ‘공공주택사업의 시행자로서 민간 참여를 허용’하겠다고 밝혔다. 이는 공공주택사업을 제2 대장동 사업으로 만들겠다는 것과 다름없다. 게다가 지난 12월 말 국회가 여야 합의로 통과시킨 노후신도시개발특별법안과 재건축초과이익환수완화법안으로 개발사업에서의 공공성 강화는 더 후퇴됐다. 차기 국회는 더 이상 개발사업의 민영화, 무분별한 환경파괴를 방치해서는 안 된다. 공공주택사업의 민간사업자 참여를 중단시키고, 개발사업에서의 이익환수 강화법안을 마련해야 한다. 



[참고 문헌]

- 경실련 보도자료. 장기공공주택 보유현황 분석발표. 2021.2.25.
- __________________. 21대 국회의원 입법현황 분석발표. 2022.10.19
- 국토교통부. 2021년 임대주택 통계
- ____________. 2022년 주거실태조사
- 보건복지부. 2021~2023년 기초생활보장 실태조사 및 평가 연구. 2023.11
- KB 부동산 데이터허브. 2023년 12월 월간시계열 자료
- 통계청. 2023년 3/4분기 가계동향조사결과. 2023.11
- ________. 2022년 주택소유통계 결과. 2023.11
- ________. 장래인구추계: 2022~2072년. 2023.12
- 한국은행. 초저출산 및 초고령사회 (1): 심각성과 그 원인은?. 2023.12