목차

1장. 서  론

2장. 우리나라의 지역노동시장 정책 및 고용·복지서비스 현황
   1. 지역노동시장 정책 및 지역고용 거버너스 현황
   2. 고용복지서비스 및 전달체계의 현황

3장. 해외사례연구
   1. 일자리 보장제 실험
   2. 바우처 노동

4장. 일자리 보장제도 실행계획
   1. 일자리 보장제도의 원칙
   2. 일자리 보장제 실헁계획
   3. 지역고용거버넌스 혁신과 일자리 보장 전달체계
   4. 일자리 보장제 실행전략

5장. 요약 및 결 론

참고문헌


1장. 서  론

2008년 세계금융위기 이후 자본주의체제의 변화를 요구하는 목소리들이 거세지고 있다. 그 중에서도 물가수준과 실업간의 기존관계에 의문을 제기하는 현대적 화폐이론에 대한 이야기가 심심치 않게 뉴스에 오르내린다. 물가를 상승시키지 않는 실업률수준이라는 자연실업률 개념을 거부하고 실업률 0의 완전고용이 달성 가능하다는 주장은 매우 신선하게 다가온다. 더욱이 2010년대 이후 인공지능과 빅데이터, 딥러닝, 머신러닝 등의 정보통신관련 기술들과 관련된 이야기가 하루가 다르게 쏟아져 나오며, 머지 않은 미래에 일자리가 모두 기계로 대체될지도 모른다는 불안감에 휩싸여 살아가야하는 현대사회인인 우리들로서는 이러한 완전고용이라는 말은 달콤하게 들리면서도 왠지 멀게만 느껴진다.
본 연구는 자본주의 아래에서 최초로 실업제로에 도전한다는 기치를 내걸은 일자리보장제를 우리사회에서 실현하기 위해서 현재 우리나라의 현실을 진단하고 이에 부합하는 일자리보장제 계획안을 제안하는 것을 목적으로 한다. 연구의 구성은 다음과 같다.
먼저 일자리보장제 실행의 기반이 되는 지역고용정책 및 고용복지서비스의 현황을 살펴본다. 일자리보장제가 단순한 선언으로 그치지 않고 현실에서 구현하기 위해서는 먼저 우리가 가지고 있는 현실에 대한 정확한 진단에 기반해야 할 것이다.
다음으로 해외의 일자리보장제 실험사례를 살펴본다. 우리나라의 고용복지서비스가 대부분 해외, 특히 유럽의 제도를 한국적으로 변용하여 적용한 것이 대부분이기 때문에 현재 한국사회의 고용복지서비스를 변화시키기 위해서는 모델이 되는 국가들의 일자리보장제 실험사례를 살펴볼 필요가 있다.
이렇게 우리나라의 지역고용정책 및 고용복지서비스현황, 해외의 일자리보장제 실험사례를 살펴본 후 마지막으로 일자리보장제를 우리나라에서 실현하기 위한 구체적인 제안과 실행전략을 제시한다. 
이를 통해 고용불안을 완전고용으로 전환하고, 최후의 고용주로서 국가에 대한 믿음을 회복하고, 일의 수요를 발굴하여 일에 대한 생각을 전환하고 친환경적인 녹색일자리를 보급하고, 최저임금과 기존의 복지제도, 공공근로 제도보다 강력한 보장수단으로서 일자리보장제를 구현하기 위한 출발점을 기획하고자 한다.

2장. 우리나라의 지역노동시장 정책 및 고용·복지서비스 현황

1. 지역노동시장 정책 및 지역고용 거버너스 현황

중앙정부인 고용노동부에서 주관하고 있는 지역고용정책은 크게 지역산업맞춤형 일자리창출 지원사업, 지역 일자리 목표 공시제, 고용위기기역 등 지정제도의 3가지다. 지역산업맞춤형 일자리창출 지원사업은 2006년에 시작된 사업으로 지역 및 산업별 특성에 맞는 일자리 창출, 인적자원 개발 등을 위해 지방자치단체가 지역일자리 사업을 제안하면 고용노동부에서 사업을 선정하여 사업비를 지원하는 일자리 공모사업이다. 지역 일자리 목표 공시제는 지방자치단체장이 임기 중 추진할 지역 일자리 목표 및 계획을 수립하여 공표하면 중앙정부는 자치단체의 일자리정책이 성공적으로 추진될 수 있도록 지원하고, 추진 성과가 우수한 자치단체에 인센티브를 제공하는 제도이다. 고용위기지역 등 지정 제도는 국내외 경제사정 변화 등으로 고용사정이 급격히 악화되거나 악화될 우려가 있는 지역을 고용위기 지역으로 지정하여 고용안정과 일자리사업 등을 집중 지원하는 제도이다. 최근에는 고용노동부 외에도 행안부의 지역주도형 청년일자리사업, 산업부의 지역상생형 일자리 사업, 국토부의 도시재생사업 등 다양한 형태의 일자리 사업이 증가하고 있다. 

 
지역산업맞춤형 일자리 창출 지원사업은 중앙정부 차원에서 종합적으로 기획된 고용정책으로는 지역수요에 적합한 사업 추진이 어렵다는 인식에서 지역이 주도하는 정책을 통하여 지역 특성에 맞는 고용창출 정책을 추진하고 지역 내 파트너십 활성화를 통해 정부주도의 정책 집행 방식을 지양하고 지역사회 각 성원의 참여를 활성화한다는 목표로 시작되었다. 그러나 종합적인 지역고용전략의 부재, 중앙부처와 지자체 간 협력체계 미흡, 중복투자 및 사업 간 연계 부족, 지자체 및 고용지원센터 담당자가 주로 집행기능을 수행함에 따른 결과 이들의 고용정책에 대한 전문성 부족이라는 문제점들이 나타났다. 이에 2010년에는 지역 일자리 목표 공시제를 통해 지자체의 역할을 강화하고 광역지자체를 중심으로 하는 지역 간 경쟁, 기초지자체를 중심으로 하는 지역 내 경쟁을 강조하는 정책으로 전환하였다. 2016년에는 지역혁신프로젝트 사업을 도입하여 중앙과 지역의 협업체계를 통해 대규모 자원을 활용하는 혁신사업을 집중 발굴하고 이를 위해 지역혁신추진단을 운영하도록 하였다. 2019년에는 샌드박스유형이 신설되어 기존의 틀(유형)에서 발굴되지 못했던 일자리창출 시범사업을 지원하고자 하였고, 2020년에는 고용안정 선제대응패키지를 도입하여 고용위기가 우려되는 지역이 주도적으로 중장기 일자리 사업을 계획·추진하여 고용위기를 선제적으로 대응할 수 있도록 지원하고 있다. 이러한 최근의 고용정책방향은 기존의 소규모 파편적 사업구조를 탈피하여 지역 전략 산업과 연계한 프로젝트 형태의 사업 개념으로 전환하는 것으로 볼 수 있다(이상호 외, 2020). 
 그러나 이러한 지역고용정책의 사업 규모확대와 패키지화 노력에도 불구하고, 기존에 반복되어오던 문제점들은 여전히 극복되고 있지 못하고 있는 것으로 평가된다. 사업 대상, 지원 내용, 지원 수단 등에서 유사중복성이 심하게 발생하고 있고, 성과평가를 높이기 위해 단기적이고 정량 성과 산출이 용이한 사업에 집중되고 있다. 또한 지자체가 새로운 사업 모델이나 아이템을 발견하는데 소극적이고, 지역의 제한된 풀 내에서 사업수행기관의 역량에 대해 의존함으로써 지역 전체의 시각에 기반한 전략적 사업기획이 이루어지지 않는다는 것도 문제로 지적된다. 이러한 원인으로는 지역고용거버넌스의 문제와 지역 주체의 역량부족이 가장 크게 지적되고 있다(이상호 외, 2020).
지역고용정책을 추진하는 지역고용거버넌스의 변화는 다음과 같이 요약할 수 있다.
먼저 정부는 2006년 고용정책기본법 시행령 개정을 통해 지방자치단체장을 위원장으로 하는 지역고용심의회가 지역 고용정책의 거버넌스 역할을 맡도록 하였다. 2008년 지역노사정협의회가 지역노사민정파트너십협의회(지역노사민정협의회)로 변경되면서 그 기능이 확대되었고, 2011년에는 고용정책기본법이 개정되어 지역고용심의회가 지역노사민정협의회로 흡수?통합되기에 이르렀다. 초기의 지역노사민정협의회는 지역경제 및 고용위기 극복을 위해 노사가 자발적으로 구성하였는데, 1999년 ?노사정위원회 설치 및 운영 등에 관한 법률?과 2007년의 ?경제사회발전노사정위원회법?에 의해 지역노사민정협의회의 설치 및 운영에 관하여 근거 법률이 마련되고 예산 지원 및 지원근거가 마련되었다. 설치 지역은 매년 증가하여 2007년 80개 지역에서 2018년 기준, 지역노사민정협의회는 243개 지방자치단체 중 150개소(광역 17, 기초 133개소)에 설치되어 있다(신동윤, 2018). 그러나 지역노사민정협의회는 해마다 몇 차례씩 회의를 하지만 사무국이 없어 지역 고용정책의 실제적인 거버넌스의 역할을 수행하지 못하였다. 2017년 기준 150개의 지역노사민정협의회 중 사무국이 설치된 지역은 38개 지역(광역 11개소, 기초 27개소)으로 설치 비율은 25.3%에 불과하였다(이강성 외, 2017). 
2013년 고용노동부는 지역산업 맞춤형 인력양성사업을 전국적으로 실시할 기구로 자치단체의 부단체장과 사무국 설치기관의 장을 공동위원자으로 하는 지역인적자원개발위원회를 설치하도록 하였다. 2016년에는 ?근로자 직업능력개발법?이 개정되어 인적자원개발위원회에 대한 법적 근거가 마련되었고 지역혁신프로젝트사업이 새롭게 추진되면서 이를 추진하는 기구로서 자치단체 국장급을 위원장으로 하는 지역고용혁신추진단을 구성하도록 하였다. 그러나 지역 고용정책 추진 기구의 중복 문제가 제기되면서 지역고용혁신추진단은 2016년과 2017년에 지역인자위의 한 조직(혁신추진팀)으로 통합되었고, 지역인자위 역시 2017년 이후에는 지역노사민정협의회 산하의 하나의 특별위원회 혹은 분과위원회 형태로 통합하여 운영하도록 하였다. 하지만 강제 규정은 아니어서 지역별로 통합 운영되고 있는 지역도 있는 반면 현재 개별 조직으로 운영되고 있는 지역도 있는 상황이다. 지역노사민정협의회는 지역 자치단체의 장이 협의회의 장이 되도록 규정하고 있어 지역에서는 최고의 의사결정 기구로 작동할 수 있다는 장점이 있지만 자치단체가 주도하도록 되어 있어 산업계의 참여가 저조할 수 있다는 단점이 있다. 또한 대부분의 지역고용 사업 예산이 지역인자위 사업에 치중되어 있는데, 노사민정협의회는 사무국이 없거나 있는 경우에도 직원이 1-2명에 불과하고 겸직하는 경우가 많아 협의회 운영을 뒷받침하는 기능이 약하고, 지역인자위의 사무국은 대부분 지역의 상공회의소 및 경총 등 민간기구에서 맡고 있어, 지역협의회의 입장에서 보면 지역 일자리지원 사업이 해당 사무국의 사업으로 보이게 되어 있다. 반대로 지역 인자위의 입장에서 보면 협의회는 사업추진을 어렵게 하는 규제로 보이게 된다(이재흥 편저, 2019).
 
한편, 지역고용거버넌스와 더불어 지역고용정책 추진 주체의 역량부족 또한 지속적으로 제기된다. 사업 출범 초기에는 연구사업 및 포럼사업을 통해 지역 대학과 전문가를 중심으로 하는 파트너쉽 형성에 초점을 두었으나, 연구사업의 경우 지역 내 일부 연구자들의 전유물로 전락한다는 비판 등을 이유로 폐지되었다. 포럼사업의 경우에도 포럼의 형식화, 포럼 참여자의 풀 제한, 사업 연계성 미흡 등을 이유로 사실상 폐지된 상태이다. 지역인자위의 경우 고용부-산업인력공단-인자위설치기관(사업주단체) 중심의 수직적 구조와 인자위 설치기관의 사업중심 운영구조로 작동하고 있어 지자체를 비롯한 다양한 지역주체의 자발적 참여와 지역 고용 및 인적자원 이슈에 대한 의제발굴을 위한 파트너쉽이 작동하지 못하고 있다. 인자위 사무국 또한 사업중심 운영구조로 작동하다 보니 사무국의 고용안정과 처우개선, 역량개발에 있어서 한계를 가지고 있다. 최근 지자체에서 일자리재단 설립 등을 통해 자체적으로 지역고용 문제에 대한 역량을 제도화-조직화하려는 움직임이 있지만, 사업수행 기능에 초점이 맞추어져 있고 정책 기획, 분석, 연구 등 지역주체의 핵심 역량을 강화하고 축적하는데는 미흡하다. 2017년 부터 지역 내부의 자체 전문가 풀 부족과 지역 간 역량 차이 문제에 대한 대안으로 중앙차원에서 역량을 지원하는 방향을 강조하고 있으나 지역전문가 풀이 제한된 상황에서 한계를 보이고 있다. 

2. 고용복지서비스 및 전달체계의 현황

대표적인 고용복지서비스로는 2009년에 도입된 저소득 취업취약계층을 대상으로한 맞춤형 고용서비스 프로그램인 취업성공패키지가 있다. 취업성공패키지는 취업에 어려움을 겪고 있는 저소득층 구직자에게 개인별 취업애로요인을 진단하여 최장 1년간 단계별 맞춤형으로 제공하는 프로그램이다. 1단계 상담?진단?경로 설정, 2단계 직업훈련?인턴 등 직업능력 증진, 3단계취업알선으로 이루어져 있다. 취업성공패키지는 2009년에 저소득층 구직자를 대상으로 시범적으로 시행된 이래 높은 성과를 바탕으로 단계적으로 확대되었다. 지원대상과 관련하여 2012년부터는 청년층과 중장년층에게도 취업성공패키지를 확대 시행하면서 기존의 저소득층 구직자를 대상으로 하는 취업성공패키지를 ‘취업성공패키지Ⅰ’으로, 청년층과 중장년층 구직자를 대상으로 한 취업성공패키지를 ‘취업성공패키지Ⅱ’로 구분하였다. 2015년부터 보건복지부의 희망리본사업이 취업성공패키지로 통합되어 저소득층 대상 종합고용서비스 사업으로 발돋움하였다. 또한 민간위탁기관과 공동으로 진행하던 취업성공패키지Ⅰ을 고용센터가 단독으로 진행하고, 청?장년층을 담당하던 취업성공패키지Ⅱ를 민간위탁기관이 수행하도록 역할을 재조정하면서 종합고용서비스 사업으로 발전하는 계기가 되었다. 
그러나 패키지 Ⅰ은 대상자 선별을 위한 지자체 연계, 서비스 구성, 취업알선 등에서 여러 어려움이 있는 것으로 파악된다. 이것은 근본적으로 현재의 고용센터 인력 규모로는 패키지 사업을 원활히 진행하기에는 한계를 보인 데에 기인한다. 정부는 계속 고용센터의 직업상담원 규모를 확대하고자 하는 계획을 추진하고 있지만 여전히 규모가 커진 패키지 사업과 기존의 고용보험 관련 업무를 동시에 수행하는 데서 발생하는 과도한 업무량의 문제를 해결하지 못한다. 또한, 지자체에 파견된 자립지원 상담사인력도 지위의 불안정성과 시?군 환경의 다양성으로 인한 역할수행 범위나 성과에 차이를 보일 수밖에 없다. II유형(청년)의 취업률은 민간위탁기관이 고용센터보다 높게 나타났고, 1-3단계형이 1-2-3단계형보다 상대적으로 높았다. 이는 직업훈련 과정인 2단계를 거치지 않고 바로 취업알선 단계로 가는 참여자의 취업률이 높다는 것을 의미한다(양지윤 외, 2016). 그러나 취업성과만으로 사업의 효율성을 평가하기 보다는 취업의 질을 고려한 종합적인 지표를 개발하여 평가를 하는 것이 필요할 것이다. 특히나  직업훈련과정을 거치지 않은 취업알선 위주의 취업률이 높다는 결과를 고려할 때 취업으로의 밀어내기 가능성이 존재해, 전공과의 관련성, 개인의 역량, 근로조건 등에 대한 종합적인 평가의 필요성이 요구됨을 시사한다.
외환위기 이후 고용서비스에 대한 수요가 증가함에 따라 고용서비스 전달체계가 부처별?지자체별로 확충되었으나 부처별?프로그램별 칸막이가 심하여 전달체계와 프로그램 숫자는 많아도 상호 연계 없이 단편적이고 분절적으로 제공되었다. 따라서 국민은 어느 기관에서 어떤 서비스를 하는지도 알기 어렵고, 관련된 서비스를 제공받기 위해 여러 기관을 방문해야 하므로 국민이 이용하기에는 불편할 뿐만 아니라 효과도 낮다는 비판을 받아왔다. 이러한 기존 고용서비스 전달체계가 가진 문제점을 해소하기 위해 중앙부처 및 지자체의 고용복지서비스기관을 융합한 고용복지+센터를 설치하기 시작하였다. 고용복지+센터 한 곳만 방문하면 실업급여, 직업훈련, 취업알선, 고용장려금 등 고용과 관련된 일체의 서비스는 물론 고용과 관련된 복지 서비스까지 한 곳에서 원스톱으로 받을 수 있게 한 것이다. 고용복지+센터는 한국 최초의 통합형 원스톱 고용복지 서비스센터이다. 고용복지+센터는 2014년 10개소를 시작으로 하여 2017년까지 98개소로 확대되었다.
 
고용복지+센터는 고용부의 고용센터를 중심으로, 여성새로일하기센터, 중장년일자리희망센터, 제대군인취업지원센터, 지방자치단체의 일자리센터와 복지지원팀, 서민금융센터 등 지역의 다양한 참여기관이 한 공간에 모여 원스톱으로 서비스를 제공한다. 고용복지+센터에 참여하는 기관은 지역 특성에 따라 다소 다르나 대체로 유사한 기관들이 참여하고 있으며, 기본적인 참여 모형은 [그림 2-3]과 같다.
고용복지+센터는 고용노동부 지방노동관서의 소속기관이자 한국의 가장 중추적인 공공고용서비스 중추기관으로서 2019년 5월 현재 100개소가 있다. 고용센터의 직원은 2019년 5월 현재 5,669명(공무원 3,243명, 직업상담원 1,473명, 무기계약직 189명, 기간제 81명)이다. 고용복지+센터는 참여 각 기관의 지위, 조직·인사·예산 등의 독립성을 유지한 기관 간 협의체로서 고용복지+센터에 입주한 각 기관이 각자 고유업무를 수행하면서, 고용서비스 기관 간, 고용서비스 기관과 복지서비스 기관 간 필요한 서비스를 상호 연계하여 제공하도록 하고 있다. 고용복지+센터의 장은 고용센터 소장이 담당하여 기관 간 의견 조정 및 대외적 대표 역할을 수행한다. 그러나 고용센터 소장이 고용복지+센터의 장으로서 다른 참여기관 직원에 대해 지휘?명령권을 행사하지 못한다. 고용복지?센터는 한국에서도 원스톱 고용복지서비스의 성공 가능성을 보여주고 있지만 아직 통합 거버넌스 체계가 없이 여러 참여기관이 한 장소에 위치하는 물리적 통합에 그치고 있어 화학적 결합을 통한 진정한 원스톱 고용복지서비스로의 발전이 과제로 남아 있다. 또한 고용복지?센터 수가 전국적으로 98개소에 불과하여 주민과의 물리적 접근성이 떨어진다는 점도 한계로 지적되고 있다(이재흥 편저, 2019).
여성새로일하기센터는 육아·가사 등으로 경력이 단절된 여성 및 취업을 희망하는 여성에게 직업상담, 구인·구직관리, 직업교육훈련, 인턴십, 취업지원, 취업 후 사후관리, 경력단절예방서비스 등 종합지원서비스를 제공하고 있다. 2019년 5월 현재 158개소가 운영 중이며 고용복지플러스센터에 참여하는 여성새로일하기센터는 89개소에 이른다. 새로일하기센터는 경력단절 여성에 대한 취업 지원과 직업능력개발에 기여를 해왔다. 하지만 단순직무 위주 단기훈련, 경력단절여성 구인처 부족 등으로 경력단절 여성의 고학력화 추세에 대응하는 데 한계를 보이고 있다. 여전히 서비스 내용과 수준이 과거 저학력 경력단절여성에 초점이 맞추어여 있어 서비스의 다양화와 질적 수준을 높여야 하는 과제를 안고 있다. 또한, 경력단절 여성들을 대상으로 여성새로일하기센터, 고용센터의 취업성공패키지, 지자체 일자리센터 등이 중복적인 서비스 경쟁을 하는 것도 해결해야 할 과제로 제기되고 있다(이재흥 편저, 2019; 관계부처합동, 2019.6.4).
베이비붐 세대의 본격적인 퇴직과 중장년층의 조기퇴직 문제에 대응하기 위해 중장년일자리희망센터가 32개소 설치?운영되고 있다. 이 중에서 노사발전재단이 직영하는 곳이 12개소, 경영단체가 운영하는 곳이 20개소이다. 중장년일자리희망센터 32개소 중 30개소의 컨설턴트들이 고용복지?센터에 입주 혹은 파견하여 근무하고 있다. 중장년 대상 각종 프로그램을 제공 중이나 센터의 전문성이 부족하고 이로 인하여 취업알선 위주의 업무를 주로 수행하여 대상자에 특화된 서비스를 제공하는 데는 미흡한 실정이다. 또한 사업주단체 주로로 운영되고 있어 정부위탁에만 의존하는 등 불안정한 사업체계로 운영되고 있다(이재흥 편저, 2019;  관계부처합동, 2019.6.4).
대학일자리센터는 대학 내 진로지도 및 취?창업 지원 기능을 통합?연계하고, 대학 밖의 청년 고용서비스 기능과의 거버넌스를 구축하여 청년층의 취업문제에 도움을 주기 위해 2015년 10월에 추경사업으로 전국 21개 대학을 선정하여 시범사업으로 추진하였다. 2019년 5월 현재 전국 101개교(대형 61개교, 소형 40개교)가 대학일자리센터를 운영하고 있다. 2018년부터 취업지원관, 대학청년고용센터 등 기존의 대학 일자리 지원 사업을 대학일자리센터로 통합하였다(이재흥 편저, 2019). 
기타 중앙정부가 지원하는 고용서비스기관으로는 중?장기복무 제대군인에게 체계적인 전직지원 서비스를 통하여 원활한 사회복귀와 생활안정을 지원하기 위한 국가보훈처의 제대군인취업지원센터(7개소)와 국방부의 국방전직교육원(1개소), 장애인 취업 지원을 위한 한국장애인고용공단(20개 지사), 취업에 어려움을 겪는 출소자, 출소예정자 및 보호관찰대상자 등에게 취업 지원 서비스를 제공하는 법무복지보호공단(24개 지부/지사), 선원에 대한 고용서비스를 제공하는 선원복지고용센터(1개소), 50세 이상의 취업취약 장년층에게 취업지원 서비스를 제공하는 고령자인재은행(44개소), 65세 이상의 노인에게 취업 지원 서비스를 제공하는 노인인력개발원(6개 지역본부), 60세 이상의 노인들을 위한 취업 지원 서비스를 제공하는 대한노인회 취업지원센터(194개소), 각 지역에서 근로빈곤층에게 일자리 제공 등 빈곤 탈출을 지원하는 지역자활센터(249개소), 북한이탈주민의 사회적응과 취업지원 서비스를 제공하는 하나센터(25개소) 등이 있다.
 

구분			기관	현황	대상	주요업무	방식
중앙 (989개)	고용 노동부 (482개)	전체	고용센터	100개 (4,307명)	· 실업급여 수급자, 취성패 참여자 등 전체 구직자 · 구인기업	· 고용안정사업, 실업급여 등 고용보험 업무 · 훈련 및 취업지원 · 직업진로지도, 직업상담 · 구인 발굴 및 채용지원 등	공공
		청년	대학 일자리센터	101개 (636명)	· 재학생 및 졸업생 · 인근 지역 청년	· 취업·창업 프로그램 정보 제공 · 진로지도 프로그램 운영	민간
		고령자	중장년 일자리 희망센터	32개 (252명)	· 40대 이상 퇴직(예정)자	· 취업능력향상, 알선 · 사회공헌일자리, 장년 인턴 등 · 창업교육 등	민간
			고령자 인재은행	44개 (97명)	· 만 50세 이상 장년	· 직업지도 및 취업알선 · 직업상담 및 재취업상담 · 직무능력향상 교육 실시	민간
		여성	새일센터 (여가부 공통)	158개 (1,242명)	· 경력단절여성	· 훈련 및 취업지원 · 집단상담프로그램 · 새일인턴 지원 등	공공 37개 민간 121개
			대체인력 뱅크	3개 (39명)	· 구직자 · 출산·육아휴직 등으로 인력 공백 사업체	· 기업의 대체인력 수요 발굴 · 교육훈련, 취업알선	민간
		장애인	장애인 고용공단	44개 (265명)	· 장애인 · 장애인 구인기업	· 훈련 및 취업지원 · 직업진로지도, 직업상담 · 구인 발굴 및 채용지원 등	공공
	보건 복지부 (449개)	기초생활 수급자	지역 자활센터	249개 (1,490명)	· 생계급여 조건부 수급자 * 자활급여 특례자, 일반 수급자 등 예외적으로 참여 가능	· 취·창업지원, 자활정보 제공 · 상담·직업교육·취업알선 · 기타 자활을 위한 각종사업	민간
		노인	노인인력 개발원	6개 (117명)	· 65세 이상 노인	· 일자리?사회활동 지원 · 직업능력 향상, 재취업기획 촉진	공공
			대한노인회 취업지원센터	194개 (265명)	· 65세 이상 노인 *지역사정에 따라 60세 이상도 이용 가능	· 구직희망 노인 상담, 직업소양 교육, 취업알선, 사후관리 등 · 지역내 기업 대상 구인처 개발	민간
	통일부 (25개)	북한이탈 주민	하나센터	25개 (35명)	· 북한이탈주민	· 취업준비지원(교육·훈련 등) · 구직지원 (채용정보제공, 지원대행, 동행면접 등)	공공
	법무부 (24개)	출소자 등	법무보호 복지공단	24개 (75명)	· 형사처분 또는 보호처분을 받은 사람으로서 자립갱생 지원 필요성이 인정되는 자	· 직업훈련(직영/위탁) · 취·창업지원	공공
	해양 수산부 (1개)	선원	선원복지고용센터	1개 (58명)	· 선원 및 예비선원 · 선사	· 선원복지시설 설치·운영 · 국내외 선원취업동향 등 고용정보 수립·분석하여 제공 · 구인·구직 등록 및 취업알선	민간
	국방부 (1개)	제대군인	국방 전직교육원	1개 (42명)	· 전역예정장병	· 진로설계, 진로교육, 상담 · 구인처발굴, 취업정보제공	공공
	국가 보훈처 (7개)		제대군인 지원센터	7개 (109명)	· 5 년 이상 중·장기 복무 제대군인	· 훈련 및 취업지원	공공
지방 (232개)	지자체 (232개)		일자리 지원센터	232개 (1,837명)	· 일반 구직자 · 구인기업	· 직업진로지도, 취업지원 · 구인처 발굴	공공

마지막으로 17개 광역지자체와 215개 기초 지자체가 지역 주민을 위한 일자리센터를 설치·운영하고 있다. 그러나 지역의 고용거버넌스가 제기능을 발휘하지 못하는 상황 하에서 지역 단위에서 지자체 일자리 사업을 놓고 중앙부처-광역지자체-기초지자체가 경쟁적으로 일자리센터를 설치하면서 고용복지+센터와 서비스 중복 및 경쟁으로 비효율성을 초래하거나 서비스 사각지대가 발생하고 있다. 전체 232개소 중 62개소는 별도 구인활동 업무담당자가 없는 상황이며 129개소가 인력이 5인 미만인 실정이다. 또한 229개 지자체 일자리센터 중 30인 이상의 직업상담사 인력을 보유하고 있는 곳은 7개소(3.1%)에 불과하고, 5인 미만이 163개소(70.7%)에 달할 정도로 지자체 일자리센터가 매우 영세하다. 지자체 일자리센터의 공무원은 순환보직으로 전문성 축적이 어렵고, 민간상담원은 대부분 위탁업체의 단기 계약직이라 전문성이 부족하여 양질의 서비스 제공이 곤란하여 전반적인 고용서비스 역량이 미흡하다. (이재흥 편저, 2019; 유길상 외, 2018).
 

	없음	1~2인	3~4인	5~9인	10~29인	30인 이상	총계
기초	20 (9.3)	94 (43.9)	46 (21.5)	25 (11.8)	20 (9.4)	7 (2.9)	212 (100.0)
광역	0 (0.0)	0 (0.0)	3 (17.7)	8 (47.1)	6 (35.3)	0 (0.0)	17 (100.0)
총계	20 (8.7)	94 (40.7)	49 (21.3)	33 (14.4)	26 (11.4)	7 (3.1)	229 (100.0)

5인 미만	5~9인	10~29인
강원도, 울산광역시, 세종자치시	경기도, 경남, 경북, 대구광역시, 광주광역시, 전남, 전북, 충남	서울·인천·부산·대전광역시, 충북, 제주시

이와 같은 한국 고용서비스의 주요 쟁점으로 지적되는 것은 다음과 같다. 첫째, 고용센터의 행정기관화와 맞춤형 고용서비스가 미흡하다는 점이다. 고용위기가 심화됨에 따라 일자리 대책을 확대하면서 노동시장정책 프로그램이 급증하고 일자리 예산이 지속적으로 증가하고 있다. 일자리 대책 강화의 중요 수단이 노동시장 프로그램의 신설과 확대로 이어지면서 일선 고용센터에서의 행정업무 부담은 급증하고 있으나 고용정책을 전달하는 고용센터의 인력 충원은 제대로 이루어지고 있지 않다. 그 결과 구직자 취업지원기능이 상대적으로 약화되고 양질의 일자리 발굴 기능이 미흡한 실정이다. 2017년 실업급여 수급자 127만 명이었는데, 실업급여 업무를 담당하는 고용센터의 직원은 546명에 불과하여 실업급여 수급자에 대한 재취업 지원서비스가 제대로 이루어지지 못하고 있다. 그 결과 구직급여 수급기간 중 재취업률은 2017년에 29.9%로 [그림 2-4]에서 보는 바와 같이 하락하고 있다. 정부는 고용서비스 발전 방안을 발표할 때마다 맞춤형 고용서비스를 강조하고 있지만 정작 일선 고용센터에서는 인력의 절대 부족과 담당자의 역량 부족 등으로 인해 맞춤형 고용서비스를 제공하는 것은 더욱 힘들어지는 환경이 조성되고 있는 것이다(유길상 외, 2018; 이재흥 편저, 2019; 관계부처 합동, 2019.6.4).
 
둘째, 고용복지+센터 참여기관 간 거버넌스가 미비하다. 고용복지+센터가 한국형 고용복지 원스톱 서비스 모형으로서 높은 취업성과와 만족도를 보이고 있지만 참여기관 간의 역할과 책임을 명확하게 하고 일사분란한 서비스 체계로서의 거버넌스는 아직 구축되지 못한 상태다. 고용복지+센터 설치?운영의 법적 근거, 중앙부처 간 및 공공기관 간, 그리고 중앙부처와 지자체 간의 역할분담, 참여기관 간의 협업과 서비스 간의 연계, 참여기관 간의 고용정보망 접근 권한과 의무, 참여기관을 하나의 팀처럼 일사분란하게 운영할 수 있는 거버넌스 체제, 그리고 참여기관에 대한 서비스 비용지급과 성과보상 등에 대한 법적 근거가 아직 없는 어정쩡한 상태에 머물러 있다. 그 결과 고용복지+센터의 확대에도 불구하고 여전히 고용서비스 전달체계는 각 부처별?지자체별로 별도의 일자리센터를 계속 확대하고 있다. 고용복지+센터 내에 입주한 고용센터와 지자체 일자리센터, 새일센터 등이 취업알선이라는 동일한 서비스를 중복적으로 제공하는 문제점도 지속되고 있다(이재흥 편저, 2019).
셋째, 고용서비스 담당자의 전문성 부족이다. 노동시장의 환경이 급변하고, 고용서비스에 대한 고객의 수요도 지속적으로 변화하고 있으므로 고용서비스 종사자는 변화하는 노동시장과 고객의 수요에 맞춰 전문적인 서비스를 제공할 수 있는 역량을 갖추어야 한다. 그런데 한국의 고용센터 공무원들은 순환보직에 의해 고용서비스와 노동시장정책을 전혀 이해하지 못하는 고용센터 소장과 직원들이 임용되기도 한다. 이러한 현상은 지자체 일자리센터의 공무원들의 경우 더 심각하다(유길상 외, 2018; 이재흥 편저, 2019).
그동안 정부는 고용서비스 품질을 제고하기 위한 방안으로 전문인력의 양성과 기존 종사자에 대한 전문성 향상에 노력하였으나, 양적?질적 측면에서 현장의 요구를 수용하는 데 한계를 보였다. 이에 정부도 고용서비스 종사자에 대한 전문교육기관의 체계적인 교육이 부족해서 급변하는 시장의 변화에 대한 대응이 부족하다고 지적하고 있다(관계부처 합동, 2019.6.4).
넷째, 공공고용서비스 민간위탁의 질적 수준이 미흡하다. 2005년의 고용서비스 선진화 방안에서 공공고용서비스 민간위탁을 적극 추진하기로 한 이래 2006년부터 시작된 공공고용서비스 민간위탁사업은 증가 추세에 있다. 고용노동부가 공공고용서비스를 민간기관에 위탁한 규모는 2018년에 1,612개 기관에 2,979억 원이었다. 그러나 공공고용서비스와 민간 위탁사업의 역할 구분이 불명확한 상태에서 고용센터의 인력 부족 문제를 해소하기 위한 대안적 선택으로서 민간위탁이 활용되면서 양질의 민간위탁시장을 형성하지 못하고 민간고용서비스의 질적수준이 미흡하였다. 또한 민간위탁사업을 매년 공모와 계약을 하는 방식이 주가 되면서 민간기관이 장기적인 관점에서 안정적인 서비스를 제공하기 어렵게 하고, 이는 고용서비스의 성과와 질적 수준을 높이기 어렵게 하고 있다. 민간위탁기관 종사자에 대한 낮은 처우와 전문성 부족으로 양질의 서비스를 기대하기 어려운 형편이다(유길상 외, 2018; 이재흥 편저, 2019).
현재 우리나라의 공공고용서비스는 일자리 매칭에 주요 기능이 집중되어 있고 상담 및 경력개발에 대한 컨설팅 등은 매우 부족한 상황이다. 이러한 상황의 근본적 원인은 공공고용서비스 인력의 부족이라할 수 있다. [그림 2-5]는 2018년도 기준으로 GDP대비 노동시장프로그램에 대한 공공지출비율을 나타낸 것이다. 우리나라는 0.75%로 31개 OECD국가 중 13번째로 낮은 수준이다. 아직도 노동시장에 대한 공공지출 비율은 OECD평균에도 미치지 못한다고 할 수 있다. 공공고용서비스에 대한 지출은 이보다 더욱 심각하다. [그림 2-6]은 2018년도 기준 GDP대비 공공고용서비스 지출 비율을 나타내는데, 우리나라는 0.05%로 31개 국가 중 6번째로 낮았다. 우리보다 공공서비스 지출비율이 낮은 국가들은 멕시코, 미국, 칠레, 이스라엘, 슬로바키아 뿐이다. 그만큼 우리나라는 공공고용서비스에 대한 지출에 인색한 상황이라고 할 수 있다. 따라서 아직 공공고용서비스 인력을 확충할 충분한 여지가 있다고 할 수 있다. 공공고용서비스 인력의 확충은 공공고용서비 인력의 업무부담을 덜어주고 전문화를 촉진하여 공공서비스 수요자의 취업가능성을 높이는 결과를 가져오기 때문에 매우 중요하다. 
 
인력부족에 따른 업무 부담과 더불어 우리나라 공공고용서비스가 가지고 있는 또 하나의 문제는 낮은 처우수준이다. 고용센터에서 일하고 있는 공공고용서비스인력은 공무원의 지위를 갖고 안정된 고용상태를 유지하는 반면, 정부지원 민간기관이나 취업성공패키지를 운영하는 민간운영기관들은 대부분 계약제 고용으로 안정적인 지위를 보장받고 있지 못하다. 더욱기 처우수준은 매우 열악해 취업성공패키지 운영기관들에서 일하고 있는 직업상담사들의 상당수는 최저임금수준에서 일하고 있다. [그림 2-7] 취업성공패키지 운영기관이 고용보험 취득신고시 제출한 월평균보수액의 추이를 나타낸다. 취업성공패키지 운영기관에 종사하는 노동자가 모두 직업상담사는 아니지만 이들의 처우수준을 간접적으로 보여주고 있다고 할 수 있다. 이렇게 낮은 처우수준이 취업성공패키지의 성과를 낮추는 요인으로 작용하면서 고용노동부는 2017년도부터 취업성공패키지 운영기관 선정 시 연봉지급계획을 제출하도록 하고 이를 평가해 반영함으로써 취업성공패키지를 운영하는 직업상담사들의 처우수준을 높여주고자 하였다. 그 결과 2016년 166만원에서 2017년 173만원, 2018년 188만원, 2019년 177만원으로 소폭 상승하였다. 그러나 아직도 처우수준은 일반근로자의 평균임금수준과 비교하여 매우 낮은 수준인 최저임금수준에 머물고 있다. 이러한 낮은 처우수준에서 청년층의 진로상담과 취업알선, 경력개발 등의 업무를 의욕적으로 수행하고 높은 성과를 기대하는 것은 과도하다고 할 것이다. 
 
한편 우리나라는 국민연금, 건강보험 등의 5대 보험과 기초생활보장제도 등의 공공부조제도 및 다양한 복지제도 서비스의 도입이 비교적 90년 중반 이후부터 본격적으로 도입되었으나 빠르게 성장하여 복지지출 규모가 2021년 199.7조원으로 확대되어 중앙정부 총 지출의 35.8%를 차지하고 있다. 이러한 사회복지를 전달하기 위한 체계는 1995년~1999년의 보건복지사무소 시범사업, 2004년~2006년의 사회복지 사무소 시범사업을 거쳐 2007년부터는 주민생활지원서비스를 개편하여 시군구 주민생활 관련 조직을 주민생활지원과로 통합하고, 시군구는 급여조사 결정 등 전문기능을 수행하고, 읍면동은 주민생활지원팀을 두어 현장방문 및 신청접수 업무 중심으로 수행하도록 하였다. 이에 따라 동사무소 명칭을 ‘동 주민센터’로 변경하였다. 2016년과 2017년에는 읍면동에 맞춤형 복지 전담팀을 구성하고 운영하도록 하고, 복지담당 인력 전문석 강화 및 처우개선 등 관리를 강화하여 읍면동 기능을 강화하는 읍면동 복지 허브화를 추진하였다. 복지인력 6천명 확충분을 맞춤형 복지 전담팀을 구성하는 읍면동 복지 허브화 시행지역에 최우선 배치하였다. 2017년 8월에는 ‘찾아가는 보건ㆍ복지서비스’를 국정과제로 확정하고, 전국 읍ㆍ면ㆍ동에 2020년 12월 기준 3,197개소에 찾아가는 보건복지전담팀을 구성하였다. 또한, 일선 현장에서 생활밀착형 찾아가는 복지서비스를 담당할 사회복지담당공무원과 건강ㆍ돌봄을 담당할 간호직공무원 등 인력 충원 계획(1.5만 명)을 일자리 정책 5년 로드맵(’17. 10. 18.)에 반영하였다. 이에 따라, 사회복지담당공무원은 2017년 37,207명에서 2020년 42,932명으로 5,725명이 증가하였고 간호직공무원도 1,824명을 읍ㆍ면ㆍ동에 배치하여 지역 보건복지 인프라를 강화하는 데 주력하고 있다(보건복지부, 2021; 행정안전부·보건복지부, 2020).
2022년까지 모든 읍면동에 ‘찾아가는 보건ㆍ복지전담팀’을 설치 완료할 예정으로, 이에 따라 주민의 복지수요에 대응하는 한편, 복지사각지대를 해소하기 위한 사회안전망을 더욱 촘촘히 구축할 계획이다. 아울러, 사회복지공무원과 간호직 공무원을 2022년까지 단계적인 충원을 통해 기존 복지급여 수급자 이외에 노인 진입 가구, 출산양육가구, 고난도 1인가구 등 취약계층 및 병원ㆍ복지시설 퇴소예정자 등 생애주기별 서비스 대상 범위를 확대하여 종합상담을 강화하고 주민참여형 협력체계 구축으로 보건복지서비스 질을 제고하는 등 지역사회 중심 보건복지체계를 강화할 계획이다(보건복지부, 2021).
한편, 사회복지서비스 전달체계에서도 다음과 같은 문제점이 지적되고 있다. 첫째, 중앙정부 차원으로 보면 보건복지부와 여성가족부 등 여러 부처가 사회복지에 관여하고 있어서 정책사업들이 중첩되며, 통일성이 없다는 것이다. 사회복지 관련 예산은 증대되고 있으나 상대적으로 예산활용은 효율적이지 못하다. 중첩복지에 의한 낭비적 요소도 문제점으로 지적되고 있다.  둘째, 지방정부 차원에 있어서도 사회복지정책사업의 운영이 중첩적이며, 비효율적이다. 이는 지방정부가 중앙정부가 위임한 복지 정책사업을 지역적 특성을 고려하지 않고 수행하기 때문이다. 지방정부 단체장이 추진하는 관련 사회복지사업까지 중첩되어 비효율성이 증가된다. 셋째, 사회복지의 중요한 한계는 중앙집권화이다. 지방자치제가 시행되고 있지만 많은 부문에 있어서 지방정부는 중앙정부의 하위기관으로 인식되고 있다. 사회복지 정책사업도 중앙정부의 정책을 그대로 수행하다보니 지역특성에 맞는 사회복지가 되지 못하고 있다 (허철행, 2018).
 

3장. 해외사례연구

본 장에서는 일자리 보장제 실현을 위한 구체적인 실행전략을 세우기 위해 해외의 사례를 살펴보고자 한다. 현대적 화폐이론에 근거한 일자리 보장제 사례로는 인도와 아르헨티나의 사례가 많이 거론되고 있으나, 우리나라의 정책이 주로 미영식 제도와 독일, 프랑스, 북유럽의 제도들을 주로 한국적으로 변용하여 사회에 이식해 온 과정이라 할 수 있어 이러한 맥락에서 해당 국가들에서 사례를 찾고자 하였다.
먼저 현대적 화폐이론에 근거한 일자리 보장제 실험은 아니지만 수요 측면에서 일자리 창출을 통한 고용의 관점에서 접근하고 있는 프랑스의 ‘장기실업 0지역 프로젝트’와 영국의 ‘미래일자리기금’ 및 ‘킥스타프 계획’을 살펴 본다. 기존의 적극적 노동시장 정책(Active labor market policy)이 실업의 원인을 공급측면에서 찾고 구인구직 서비스를 통한 매칭 혹은 직업훈련을 통하여 수요자가 원하는 역량형성에 중점을 두었다면, 이 정책들은 실업의 원인을 수요측면에서 찾고 수요의 증가를 통해 고용문제를 해결하려 시도한다는 점에서 현대적 화폐이론과 일맥상통하는 측면이 있다. 또한 기존의 적극적 노동시장 정책이 일자리에 적합한 사람을 매칭하는 ‘일우선접근법’(work-first approach)인 반면에, 이러한 정책들은 사람을 먼저 생각하는 ‘인적자본접근법’(human-capital approach)이라 할 수 있다(Ali, 2013).
다음으로 유럽에서 증가추세인 바우처노동의 사례를 살펴보는데, 이들 중 모범사례라 할 수 있는 프랑스와 벨기에의 바우처 노동 사례를 살펴 본다. 바우처 노동 자체가 일자리 보장 프로그램은 아니지만, 일자리 보장제가 경기역행적인 성격 뿐만 아니라 항상적인 성격을 모두 만족해야 한다는 점에서 이러한 두 가지 성격을 모두 가질 수 있다는 점에서 일자리 보장제 하에서 활용가능하다고 생각된다. 그러나 바우처 노동의 주요 수요자가 고소득층일 경우 바우처 노동 수요가 경기순행적인 성격을 띠게 되므로 제도 설계 시 저소득층과 중산층을 위한 세심한 설계가 요구된다.

1. 일자리 보장제 실험

(1) 프랑스의 장기실업 0 지역 프로젝트(Territories Zéro Chômeur De L?ngue Durée; Zero Long-term Unemployment Zones; TZCLD) 본 절의 내용은 Territories Zéro Chômeur De L?ngue Durée (2019a)의 TZCLD 설명 자료를 요약하고 프로젝트에 대한 평가보고서의 내용을 간략하게 추가하였다. 모두 프랑스어로 작성된 자료를 구글번역을 통해 영어로 번역한 후 이용하였으며 따라서 내용에 일부 오류가 있을 수 있다. 이에 대한 책임은 저자에게 있다.

가. 개요
프랑스는 “모든 사람은 일할 의무가 있고 일할 권리가 있다”는 1946년 헌법전문의 원리에 따라 오랜 동안 일자리를 얻지 못한 모든 이들에게 지역단위의 해결책을 제공하는 것을 목적으로 2016년에 ‘장기실업 0지역 프로젝트’를 시작하였다. 프로젝트는 개념적으로 다음과 같은 3가지 원리에 기반하고 있다.
첫째, 고용할 수 없는 사람은 없다. 따라서 사람이 아닌 일자리가 사람의 역량과 숙련에 맞추어야 한다.
둘째, 일자리는 부족하지 않다. 지역사회에 달성해야 할 수많은 다양한 일자리들이 남아 있다.
셋째, 재정은 문제가 되지 않는다. 일자리 창출비용보다는 일자리 박탈에 따른 비용이 더욱 크다. 실업에 대한 보조금 지급을 일자리 창출비용으로 전환하면 이를 충당할 수 있고 일자리 창출을 통해 고용주와 지역사회에 도움을 줄 수 있다.
프로젝트는 이러한 원리를 실현하기 위해 다음과 같은 5가지를 프로젝트 실행의 기본원칙으로 하고 있다.
첫째, 프로젝트에 자발적으로 참여하는 장기실업자 누구에게나 일자리를 제공해야만 한다.
둘째, 특정 일자리는 해당 일자리에 적합한 참여자를 선별하지 않는다. 프로젝트는 장기실업자가 보유한 체화된 노우하우(know-how)와 희망사항, 가능성, 참여일자 등에 근거하여 맞춤형 일자리를 제공하여야 한다. 즉 일자리는 여러 지원자 중 적합한 지원자를 뽑는 권한을 갖지 않는다. 반대로 대상자에게 적합한 일자리를 찾아서 제공하거나 근로조건을 대상자에게 적합하도록 바꾸어야 한다.
셋째, 일시적인 일자리가 아니라 참여자가 원하는 한 지속되는 영구적인 일자리를 제공해야 한다. 따라서 근로계약은 기간의 제한이 없는 영구적인 근로계약을 체결한다.
넷째, 숙련향상을 제공해야 한다. 참여자는 일자리에서 새로운 숙련을 배울 수 있어야 하고 이를 위한 적합한 직업훈련을 보장해야 한다. 또한 숙련향상에 따라 기업 내에서 직업적 이동이 보장되어야 하고 지속적인 직업훈련 또한 보장되어야 한다.
다섯째, 제공되는 일자리는 지역에 기존에 존재하는 일자리를 대체하는 성격이 아니어야 하고 지역이 필요로 하는 일자리여야 한다.
프로젝트는 3단계로 계획되었는데 2016~2021년을 1단계, 2021~2026년을 2단계, 이후를 3단계로 설정하였다. 이는 프로젝트가 실험적인 성격이 강하기 때문에 각 단계별로 프로젝트를 평가하고 개선할 사항을 확인하여 제도를 성공적으로 정착시키 위함이다. 1단계에는 10개 지역에서 우선적으로 실험을 하고, 2단계에는 50개 지역을 추가하여 최소 60개 지역으로 확대하도록 하였다. 이러한 단계와 단계별 평가를 통해 3단계 실행에 대한 준비를 갖추도록 한다. 마지막 3단계는 고용보장제도를 시행하는 단계로 실험을 통해 확인한 세부사항들을 법으로 명시하여 전 국민의 고용을 보장한다.
지역단위의 프로젝트의 실행은 다음과 같은 4단계 과정을 거칠 것을 권고하고 있다.
먼저 1단계는 지역사회의 합의단계이다. 지역의 이해관계자들에게 프로젝트를 설명하고 프로젝트에 참여할 준비를 하는 단계이다. 지역고용위원회(comité local pour l’emploi; local committee for employment; CLE)가 주도하여 지역의 가능한 많은 사람들의 동의를 이끌고 자발적으로 참여하도록 한다.
다음은 2단계로 오랫동안 일자리를 갖지 못한 장기실업자들의 개인면담단계이다. 일자리 제공이 필요한 지역의 대상자들을 만나 필요한 정보를 전달하고 자발적인 고용 가능여부를 확인하다.
3단계에는 지역고용위원회와 다양한 지역의 참여자들이 협력하여 지역에 필요한 일자리 수요를 확인하고 지역 주민, 사업체, 기관 등의 지역 이해관계자들에 유용한 일자리인지 여부를 검토한다. 일자리는 지역에 특수한 성격을 갖기 때문에 구체적으로 분류하여 예시할 수 없는 성격을 갖는다. 일자리는 지역에 특수한 정보와 지역의 행위주체들에 의존하기 때문에 지역에 유용하지만 충족되지 않은 일자리 여부를 확인할 수 있다. 지역에의 유용성이 확인되면 일자리로 구체화 되는데 이때 실제 필요가 있는 지 여부, 현재 존재하는 일자리와의 잠재적인 경쟁 가능성, 규제제도와 물리적인 문제 등 일자리에 내재하는 한계성 등의 기준에 따라 일자리를 평가한다.
마지막 4단계에는 대상자인 장기실업자들에게 최소한 한 개 이상의 일자리를 제안하여 적합한 일자리를 매칭한다. 일자리가 필요한 대상자의 요구와 지역에 필요한 일자리가 확인되면 고용지향기업(entreprises à but d’emploi; employment-oriented enterprise; EBE)이 일자리를 제공하고 대상자를 고용한다. EBE는 대상자를 지속적인 일자리에 대상자를 채용할 책임을 가지고 지역의 요구에 맞추어 일자리를 제공할 의무를 진다. 
프로젝트에 참여할 경우 이를 위해 마련된 고용창출을 위한 기금을 사용할 수 있다. 2016년 2월 29일의 법에 의해 10개 지역이 승인되었고 2020년 12월 4일의 법에 의해 추가로 50개 지역이 승인되어 현재 총 60개 승인 지역이 있다. 프로젝트 수행을 위한 조건을 충족하기만 하면 추가적인 승인은 언제든지 가능하다.
프랑스 노동부(Ministry of Labor)가 설립한 과학위원회(scientific committee)는 최근 프로젝트의 1단계에 대한 최종평가보고서를 제출하였는데, 보고서는 프로젝트 대상자들의 고용을 개선하고 건강, 사회적 포용, 자존감 등에 기여한 것으로 평가하고 있다. 특히 기간의 정함이 없는 근로계약을 맺도록 한 것이 이러한 측면에서 가장 큰 기여요소인 것으로 나타났다. 다만, 채용과정을 보다 투명히하여 전국적인 통일성과 형평성을 개선할 필요가 있고, 고용목적기업에 있어서 완전고용과 비경쟁, 재정적 성과 목표 간에 상충관계가 있을 수 있다는 것이 향후 개선되어야 할 부분으로 평가되었다. 또한 지역에 대한 외부효과가 기대한 것 만큼 뚜렷하지는 않다고 평가하였다(Dares, 2021). 그러나 TZCLD와 ETCLD의 연합보고서는 이에 대해 과학위원회가 사용한 평가방법은 매우 보수적인 것으로 보다 광범위한 사회적 비용의 감소와 혜택을 포함한 새로운 측정지표를 개발하여 평가할 필요가 있음을 지적하였다 (Territories Zéro Chômeur De L?ngue Durée, 2019b).

나. 프로젝트 수행기구
① 지역노동위원회(Le comité local pour l’emploi; local employment committee; CLE)
지역에서 의견일치를 도출하고 프로젝트를 실행하는 책임을 진다. 또한 지역의 장기실업자를 식별하고 그들의 필요에 부합하는 고용 솔류션을 제공하여 지역의 완전고용에 대한 책임을 진다. 지역의 유용한 일자리를 식별하고 창출된 일자리가 기존의 일자리를 대체하지 않는 새롭고 보완적인 일자리임을 보증한다.

② 고용지향기업(EBE)
지역고용위원회가 추천한 장기실업자들을 적합한 일자리에 고용한다. 일반적으로 EBE는 표용적기업(incluseive business)으로 장애가 있는 이들의 고용률이 높은 기업이다. 누구나 일할 수 있고 일자리가 사람에게 맞추어야 한다는 프로젝트의 원리에 따라 일하는 장소와 장비는 일하는 노동자의 상황에 맞추어 제공해야 한다.

③ 장기실업자(privée durablement d’emploi;  permanently deprived of employment; PPDE)
장기실업자는 일을 하고자 하는 의지가 있으나 지속적으로 일자리를 얻지 못하거나 불안정한 일자리에 고용되어 있는 이들이다. 장기실업의 판단기준은 행정상의 공식적인 기준이 아닌 지역 노동위원회의 판단에 따른다. 장기실업자로 분류된 이들은 지역고용위원회와의 미팅을 통하여 그들의 숙련과 요구사항에 대한 리스트를 작성한다.

④ TZCLD 연합
TZCLD 연합은 프로젝트를 실행하기를 원하는 지역과 승인된 지역을 지원한다. 또한 실험결과와 외부에 위탁한 과학적 평가로부터 개선사항을 확인하고 향후 프로젝트의 성공을 위한 제안을 한다. 이를 통해 프로젝트의 보급을 촉진한다.

⑤ ETCLD
ETCLD는 프로젝트 실험을 위한 기금을 조성하고 관리한다. 실험지역의 선택, 지역고용위원회의 운영절차 승인, 프로그램 수행의 모니터링 등 프로젝트 전반을 관리하고 기금을 통하여 기업에 고용된 대상자들의 임금 일부를 지원한다. 또한 프로젝트 수행 지역에 대하여 지원하고 실험결과를 축적한다.

⑥ 자원개발센터(Centre de ressources et de développement; Resource and Development Center; CRD)
자원개발센터는 TZCLD의 모든 활동에 관여하면서 지역을 위한 방법론적 도구를 계획하고 제공한다. 프로젝트와 관련된 운영자들이 협력하여 구성하고 지역간의 연합(cluster)을 구축한다.

⑦ 훈련기관
훈련기관은 TZCLD 방법론에 따라 훈련과정을 제공하고 프로젝트 실행을 지원한다. 훈련과정과 내용을 관리하고 인증하는 별도의 조직을 두고 있다.

(2) 영국의 미래일자리기금(Future Job Fund)과 킥스타트계획(Kickstart Scheme) 본 절의 내용 중 미래일자리기금에 대한 소개는 Ali (2013)의 연구를 참조하였다.

영국 재무부 장관(Chancellor of the Exchequer)은 2009년 청년일자리보장제도(Young Person’s Guarantee; 이하 YPG)를  발표하였는데, YPG는 18-24세인 모든 청년 실업자들에게 12개월 이상의 일자리를 보장하는 것을 주요 목적으로 하였다. 핵심은 미래일자리기금(Future Jobs Fund)으로 15만개의 일자리에 10억 파운드를 제공하는 기금이었다. 이 프로그램은 2010년 1월에 시작되어 2011년 3월까지 시행되었다.
미래일자리기금이 목표로 한 일자리 수는 15만개인데, 이중 10만개는 18-24세의 청년실업자, 나머지 5만개는 국가평균보다 실업률이 1.5%포인트 이상 높은 지역의 모든 연령 실업자를 대상으로 하는 일자리였다. 정부는 1~1.5만개의 녹색일자리와 사회적기업 일자리 창출을 기대하였다. 탄소배출억제, 자원의 효율성을 돕는 일자리를 녹색일자리로 정의하였다. 한편 참여대상자들은 일자리에 고용되는 대신 고용이 증가하고 있는 산업부문의 고용주들이 지원하는 산업관련 직업훈련, 지역사회의 일자리 경험 프로그램참여, 일경험기반 직업훈련, 창업지원, 청년뉴딜프로그램 등의 선택적 프로그램도 참여할 수 있도록 하였다.
미래일자리기금은  노동연금부(Department for Work & Pensions; 이하 DWP)가 중앙집중적으로 관리하였고 지역사회부(Department of Communities)와 지역정부가 함께 협조하여 운영하였다. 2010년 4월부터 10개월 이상 실업상태이었던 18-24세의 모든 청년들이 참여할 수 있도록 하였고, 적절한 프로그램에 참여하지 못한 경우 지역사회의 일자리 경험 프로그램참여(Community Task Force)를 의무화하였다. 
기관들은 일자리 창출을 위한 기금지원을 신청할 수 있었는데 일자리당 최대 6,500파운드까지 지원을 신청할 수 있었다. DWP는 제출된 신청이 최소요구조건을 충족하는지 확인하고 이를 통과한 경우 질적평가를 통해 승인여부를 결정하였다. 신청 후 6개월 이내에 승인여부를 결정하였고 승인이 되지 않은 경우 승인되지 않은 이유를 피드백하여 다시 신청할 수 있도록 하였다. 또한 지역정부사무소에서 신청하고자 하는 이들을 도와주고 조언을 해주는 역할을 수행하도록 하였다. 승인이 되면 지역의 잡센터플러스(Jobcenter Pluse) 사무소는 해당 일자리에 적합한 고용대상자를 추천하고, 고용주는 이들 중 적합한 지원자를 선택하여 선별채용할 수 있었으나 채용하지 않은 이들에게는 그 이유에 대한 피드백을 주어야만 했다.
승인의 전제가 되는 최소요구조건은 먼저 추가적인 일자리여야 한다는 것이었다. 따라서 기존의 일자리를 대체하는 성격이어서는 안 되고, 해당 일자리로 인해서 다른 노동자가 일자리를 잃거나, 임금이 감소하거나, 근로시간이 감소하는 효과를 가져와서도 안 됐다. 두 번째로는 해당 일자리는 6개월 이상 지속되는 일자리여야 한다는 조건이었고 세 번째 요구조건은 주당 25시간의 근로시간을 보장하여야 한다는 것이었다. 마지막으로 급여는 최저임금수준이상을 지급하여야 하는데, 이때 임금수준은 노동조합과 상의하여 결정할 것을 권고하였다. 
위의 최소요구조건을 충족한 계획에 대해서는 이후 질적평가를 통해 최종승인여부를 결정하였다. 먼저 지역의 노동시장상황에 부합하는지, 장기적인 관점에서 해당 노동자의 계속고용가능성을 증진시키기 위해 훈련 제공 등의 적절한 지원을 하는 계획을 수립하였는지의 여부를 판단하였다. 다음으로 지역사회에 유익한 혜택을 제공하는지 여부를 평가하였고, 마지막으로 프로젝트를 수행하고 실현할 조직의 역량을 평가하였다.
미래일자리 기금이 지원하는 일자리는 특성상 매우 다양하였지만 예시하고 있는 일자리로는 토지와 공원관리, 재활용, 건설, 주거환경상담, 법률상담, 난민 상담, 건강관리, 사회적 돌봄, 마약 및 알코올 중독치료 지원, 범죄예방, 봉사활동지원, 소방활동, 아이돌봄, 예술, 자선사업지원, 스포츠 여가활동 지원, 마케팅 및 IT 기술지원 등의 사업지원, 지역정부지원, 고고학 발굴 지원, 동물돌봄, 투어가이드 등의 활동 등이었다 (Allaker & Cavill, 2011; Wilson, 2012). 
미래일자리 기금은 2010년 5월 연합정부에 의해 추진된 적자감소정책의 일환으로 2011년 3월 31일에 시작된 일자리를 끝으로 폐지되었다. 그러나 이후 출판된 보고서들은 미래일자리 기금 폐지 결정이 잘못된 결정이었음을 보여주고 있다. Allaker & Cavill(2011)은 프로젝트 참여자들의 숙련증가와 직업전망, 자존감 등에서 향상이 있었음을 보고하였고, Fishwick et al. (2011)은 프로젝트가 청년층의 고용률 증가에 큰 영향을 주었고 정부의 순비용은 참가자 1인당 3,946파운드에 불과하여 다른 일자리 프로그램들과 비교하였을 때 상대적으로 비용이 적게 소요된 것으로 추정하였다. 더욱이 고용 창출을 통한 간접적인 세입과 지역사회에 가져온 혜택을 고려할 때 이러한 비용도 과대추정된 것임을 주장하였다. 보수적인 평가방법을 사용하여 정량적인 평가를 수행한 DWP의 Marlow et al. (2012)의 보고서도 미래직업기금의 효과에 대해 긍정적인 결과를 도출하였다. 프로젝트 참가자들은 104주가 지나면 비참가자들과 비교하여 복지비를 청구할 가능성이 7% 낮아지고 고용일은 평균적으로 12일을 더 고용된 상태로 보낸 것으로 나타났다. 또한 순이익은 참가자당 4,000파운드이고 고용주의 이득은 참가자당 6,850파운드, 사회전체적 이득은 참가자 당 7,750파운드에 달하는 것으로 나타났다. 정부재정에 대한 순손실은 참가자당 3,100파운드로 추정하였다. 종합하면 참가자 개인과, 고용주, 사회전체적 이득이 정부재정의 손실을 넘어서는 것으로 추정하였다. 
미래일자리기금에 대한 이러한 긍정적인 평가들에 힘입어 영국은 킥스타트계획이라는 새로운 일자리보장 프로그램 실험을 기획하고 2020년 9월부터 2021년 12월 17일까지 신청을 받고 있다. 프로그램은 16-24세의 청년층을 대상으로 하고 있으며, 일자리는 최저임금이상을 지급하면서 6개월 동안 주당 25시의 근로시간을 보장하여야 한다. 또한 보험과 연금의 혜택을 지급해야 한다. 이와 같은 최소요구조건에 대해서는 비용을 정부가 100% 지급하지만 이를 초과하는 부분에 대해서는 고용주가 스스로 지급해야 한다. 일자리마다 1,500파운드의 셋업비용이 추가로 지급되는데 이는 직업훈련 비용, IT 장비 및 소프트웨어 구입비용, 유니폼 및 개인보호장구 구입 비용으로 사용할 수 있다. 미래일자리기금과 마찬가지로 새롭게 창출되는 일자리는 기존의 일자리를 대체하는 성격이어서는 안되고, 해당 일자리로 인하여 다른 노동자가 현재의 일자리를 잃거나 근로시간이 감소하는 효과를 가져와서도 안된다. 또한 참가자가 일자리에서 숙련을 향상시킬 수 있도록 지원하고, 장기적인 경력경로설정 지원 및 이력서 작성 지원, 인터뷰 준비 지원 등을 제공해야 한다. 지원은 온라인으로 고용주가 직접 신청할 수 있고 게이트웨이 플러스라는 킥스타트 게이트웨이를 통해서도 신청할 수 있다. 소상공인 연합, 상공회의소 등의 협력단체와 인력회사(manpower group) 등이 게이트웨이로 승인받아 활동 중이다. 게이트웨이에게도 일자리당 360파운드의 관리비용을 지급한다 (Gov.UK, 2021). 

2. 바우처 노동

(1) 프랑스 고용보증수표제(Universal Service Employment Voucher; Chèque emploi service universe; CESU) 
 
가. 개요
프랑스는 고령화, 출산율 증가, 여성의 경제활동 참여, 일-가정 양립과 같은 환경변화에 따라 개인 대상의 서비스 수요가 크게 증가하고 있었으나, 대부분의 개인서비스가 비공식 노동시장에서 거래되고 있었기 때문에 품질이 보증되지 않은 값싼 가격의 개인서비스가 급격히 증가하면서 기존 단체들도 단순 알선업체로 격하되었고, 동시에 서비스 제공자 근로조건이 크게 저하되어 전반적으로 개인서비스의 품질이 좋지 않았다. 또한 개인서비스 구입자와 노동 제공자 간에 분쟁이 생겼을 경우 비공식적으로 처리되는 문제가 발생하였다(김현경 외, 2019; 오은진 외, 2010). 
 프랑스의 고용보증수표제도(CESU)는 비공식영역 노동(undeclared work)의 공식화(legitimsing)를 통해 이러한 비공식영역의 돌봄서비스(Health and social work)문제를 해결하고 개인서비스의 발전을 도모하기 위해 2006년에 도입된 제도로 1994년에 시작된 서비스고용 바우처제도(service employment voucher; CES)를 대체하였다. 개인서비스부문(PHS sector) 일자리를 창출하고 모든 가구가 바우처를 이용할 수 있지만 돌봄서비스를 필요로 하는 취약계층, 고령층, 아이를 둔 부모를 주요 대상으로 설정하고 있다. 개인서비스 사용자에게 세액공제의 혜택을 주는데, 2007년에는 세금을 부과할 수 없으나 경제활동에 참여하고 있는 개인에게까지 범위를 확장하였고 2017년부터는 비경제활동 인구에게도 혜택의 범위를 확장하였다. 또한 대상이 되는 서비스의 범위도 꾸준히 확장하여 소규모 관리업무, 정원업무, 학습보조, 정보기술 및 관리업무 보조 등으로 확장하였다. 관리는 경제재정부(The Ministry of the Economy and Finances)의 개인서비스부(Personal Services Unit)에서 담당하고 URSSAF(the Organisations for the Collection of Social Security and Family Benefit Contributions; Unions de Recouvrement des Cotisations de Sécurité Sociale et d'Allocations Familiales)라는 별도의 센터를 설립하여 CESU의 일상적 운영을 담당하도록 하고 있다. 바우처는 민간기업들이 운영한다.
많은 수요자가 시장에서 서비스를 구입할 수 있도록 서비스 내용을 노동법에 구체적으로 정의하고 정부인증제도를 통해 질적 수준을 관리하며, 근로자의 근로조건을 계약을 통해 명확하게 하도록 하여 일자리의 질을 높이고자 하였다. 또한 구인·구직 연계 시스템을 구축하여 개인서비스 수요자와 공급자 간의 연계가 원활하게 이루어지도록 하였으며, 서비스 수요자와 공급자에게 세금 감면 및 부가가치세 감면 혜택을 제공해 시장을 활성화하고자 하였다. CESU가 추구한 주요 목적은 다음과 같이 요약된다.

- 개인서비스부문(PHS sector) 일자리 창출과 여성고용 촉진
- 일과 생활의 균형 추구
- 가사노동자(home-based worker) 고용촉진을 통해 비공식영역의 노동을 줄이고 가구내 서비스 고용의 합법화 방법 제공
- 선불형 CESU를 통해 기업들이 피고용 노동자들에게 더 나은 일과 생활의 균형을 추구할 수 있도록 부가적인 혜택을 부여

나. 개인서비스 내용 및 고용보증수표제 운영 방식
고용보증수표제는 기본적으로 모든 가구가 사용할 수 있다. 특히 60세 이상 노인이나 독립적 생활이 어려운 사람, 6세 미만의 아동을 키우는 사람, 장애인 및 장애인 가구, 자녀가 있는 구직자 등은 취약계층으로 분류하여 공공지원을 하고 있다. 또한 고용보증수표제도(CESU) 시스템을 통해 요청할 수 있는 대인서비스의 범위가 매우 광범위해 사용자의 집안과 밖 모두 서비스 대상이다. 집안일로는 청소, 다림질, 작은 정비 업무, 가정에서의 정원 작업, 보육, 공부 도움, ICT 또는 행정 지원, 노인 지원, 장애인 지원, 어린이 보육 등의 서비스를 포함한다. 가정 밖의 서비스에는 식사 준비, 식사 배달, 식사 제공 등이 포함된다. 또한 식료품, 세탁물 수집, 장애인이나 노약자 운송, 반려동물 보호를 포함해 개인서비스 포괄 범위가 상당히 넓은 편이다.
프랑스 개인서비스지원기관(ANSP: Agence nationale des services à la personne)은 개인서비스와 관련한 제도 설명, 접근 방법, 필요한 법령 등 부대 정보를 공식적으로 제공한다. 또한 등록자와 관련된 통계를 일괄적으로 취합해 매 분기마다 보고서를 내고 통계를 제공하고 있다. 프랑스 개인서비스지원기관(ANSP)의 분류에 따르면 개인서비스 육성 정책에 포함되는 서비스 범위는 26가지로 일상생활 서비스부터 어린 자녀, 장애인, 도움이 필요한 노인을 지원하는 활동으로 구체적인 일의 범위와 정의는 「노동법 제 D. 7231-1조」에 의해 정의(2016년 12월 개정)된다(<표 3-1> 참조)(김현경 외, 2019).
 

인증 방식	내용
신고서만 제출	1. 가사 및 가사 2. 작은 원예 작업 3. 스스로 할 일 4. 집에서 3살 이상 자녀의 베이비시터 5. 학교 지원 또는 가정 학교 6. 부양가족을 위한 가정 미용 7. 집에서 식사 준비 8. 집에서 음식 배달 9. 홈쇼핑 배달 10. 다림질 리넨 수집 및 택배 11. 가정용 컴퓨터 지원 12. 애완동물 관리 및 중독자를 위한 산책 13. 집에서의 임시 유지 보수, 유지 보수 및 경계 14. 집에서의 행정 지원 15. 여행(대중교통) 중 3 세 이상의 어린이 동반 16. 원격 지원 및 비디오 지원 17. 수화 통역 18. 집에서 임시 도움이 필요한 사람들을 위한 지원 19. 일시적인 장애가 있는 경우 차량 운전 20. 일시적 장애가 있는 사람들과 동반 21. 개인에게 서비스의 조정 및 전달
신고서+인증	22. 집에서 3세 미만 및 장애가 있는 18세 미만의 어린이 돌봄 23. 3세 미만 및 장애가 있는 18세 미만의 어린이 동반 여행 등 이동 관련
신고서+인증 +권한 부여	24. 노인 및 장애인 지원(일상생활 활동 지원, 사회적 통합 지원) 25. 이동이 어려운 사람들의 차량 운전, 행정 절차 26. 노인, 동반자 또는 장애인, 만성질환자의 집 밖의 움직임(도보, 이동, 교통 지원, 일상활동 등)

 

	CESU 선언(후불)	사전금융(pre-financed) CESU(선불)
시행 방식	온라인·서면 신고를 통해 가정 내 근로 노동자 채용.	가정 내 근로자 및 개인서비스 제공 민간 회사에서 구입한 상품권 이용.
지불 방식	CESU 계정을 만들면 CESU에서 고용계약, 급여 자동 수행, 세금 감면 시뮬레이션도 가능. 서비스 사용 후 CESU 계정을 통해 이체, 현금, 수표로 지불	회사, 행정, 직장협의회, 지방 당국 등 제3자가 부분 혹은 전체의 바우처를 구입 후 서비스 사용자에게 제공. 최종 사용자에게 이 바우처를 지급하면 서비스 이용 후 비용으로 지불 가능. 가정 내 근로자 및 민간 회사는 사전 고용된 바우처를 CESU 보상센터에 신청하고 급여를 수급받음.
혜택	- 서비스 이용 금액의 50% 이내에서 세금 공제. - 근로자 1명을 고용할 때 부여되는 시간당 2유로의 사회공헌비 면제.	- 지불된 금액의 25% 세금 공제 혜택(연간 50만 유로까지). - 직원당 연간 1830유로까지 사회보장기부금 감면.
결합	등록 고용수표와 사전금융 고용수표 결합하여 사용 가능

개인서비스를 이용하고자 하는 수요자는 고용주로서 온라인 혹은 서면으로 고용을 신고하도록 하였다. 정기적인 일자리라 하더라도 주당 8시간 이하로 이용하거나, 년간 연속 4주를 초과하지 않는 경우 고용계약을 맺을 필요는 없다. 급여명세는 서비스 이용자가 작성할 필요는 없다. 서비스 이용자가 국립CESU센터(the CESU National Centre)에 반드시 계좌를 개설하여 고용을 신고하여야 하는데, 이때 급여명세가 자동적으로 작성되어 피고용인에게 제공된다. 서비스 이용자는 서비스 이용시간과 시간당 임금에 근거하여 비용과 세액공제 혜택을 계산해 볼 수 있다. 서비스 이용자는 이용 금액의 최대 50%까지 세금 감면 혜택을 받게 된다. 
고용보증수표제는 후불형과 선불형의 두 가지 방식이 있다. 후불형은 주로 개인이 서비스를 직접 구입하는 방식이고, 선불형은 회사 등에서 먼저 상품권(수표)을 구입해 근로자에게 제공하는 방식이다. 
개인서비스를 제공하는 노동자는 현금, 은행수표, 선불형 바우처로 급여를 지급받을 수 있다. 선불형 바우처는 회사, 각종 위원회와 지방자치단체 등에서 전액 혹은 금액의 일부를 구입하여 지급하는데 바우처에 명기된 사람만 서비스 이용이 가능하다. 등록된 기관에 의해 제공되는 서비스를 이용할 경우에도 바우처를 사용할 수 있는데 이 경우 CESU에 고용을 신고할 필요는 없다. 임금을 바우처로 지급받은 개인서비스 노동자는 CESU상환센터(CESU Reimbursement Centre)에서 현금으로 교환한다.  정부의 인증을 받은 소수의 회사들이 선불형 바우처를 발행한다. 선불방식의 고용수표를 구입하면 기업은 지불된 금액의 25%에 대한 세금 공제 혜택을 받는다. 연간 최대 한도액은 50만 유로이다. 또한 회사는 직원당 연간 1,830유로까지 사회보장기부금을 감면받는 혜택이 있다.
제도의 운영에 들어가는 정부의 비용은 바우처 지원비용과 세액공제혜택의 두 가지이다. 세액공제는 지방정부의 비용이 된다. 서비스 이용자가 지출한 금액의 50%에 대하여 세액공제 혜택을 주고 근로시간당 2유로의 사회보장기여금 부과 면제혜택을 부여한다. 이러한 사회적?재정적 총비용은 연간 60억 유로 추정되고 있다. CESU 운영재정은 프랑스 사회보장기금에서 부담한다. 
CESU 서비스 이용자가 일할 사람을 채용하는 방식에는 첫째, 서비스 이용자가 직접 고용하는 방식, 둘째, 서비스 이용자가 직접 고용하지만 고용 알선을 전문으로 하는 위탁회사(entreprise mandataire)를 통하여 채용하는 방식, 셋째, 서비스 제공 회사와 서비스를 계약하는(일종의 파견) 방식이 있다. 
개인적으로 직접 근로자를 고용하는 경우에도 노동법을 적용받으며 개인서비스연맹이나 산별단체와 맺은 단체근로협약을 준수해야 하고, 최저임금 이상 급여를 지급해야 한다. 주간 근무시간, 연차휴가, 계약 종료 조건은 국가단체협약에 의해 설정된다. 고용계약의 기본 형식은 URSSAF에서 제공한다. 개인서비스 이용자의 권리를 대신해 단체근로협약을 맺는 주체는 프랑스개인고용주연맹(FEPEM)이다(김현경 외, 2019).
두 번째 고용 알선을 전문으로 하는 위탁회사(entreprise mandataire)를 통하여 고용할 경우 서비스 수요자는 직접 희망 조건에 맞는 사람을 찾지 않고 위탁회사를 통해 정보를 제공 받는다. 위탁회사를 통해 개인서비스 근로자를 채용할 경우 위탁회사는 수요자가 원하는 조건의 근로자를 찾아주고 관련 행정 절차와 비용, 임금 계산을 대행해 준다. 이 경우 수요자는 근로자에게 지급하는 임금 이외에 위탁회사에 관리비용을 지불해야 한다. 위탁회사를 통해 개인서비스를 이용할 경우에도 개인서비스 분야(연맹 혹은 산별)의 단체근로협약과 노동법 준수, 사회보험 등의 납부 의무, 최저임금 준수 의무가 있다(김현경 외, 2019; 오은진 외, 2010). 
마지막으로 서비스 제공 회사와 개인서비스 이용자가 계약하여 개인서비스를 제공받는 파견 방식이 있다. 이 경우 서비스 제공 근로자는 회사와 근로계약을 맺게 되고 회사와 단체근로협약을 맺는다. 이때 근로자의 관리 및 부대 행정 처리는 회사가 맡게 된다. 서비스 이용자는 회사에 최종 비용을 지불하고 서비스가 마음에 들지 않으면 회사에 통보해 계약을 해지하거나 다른 파견 근로자로 대체할 수 있다. 이 또한 개인서비스 분야의 단체근로협약과 노동법 준수, 사회보험 등의 납부 의무가 있으며 반드시 최저임금 수준을 준수해야 한다(김현경 외, 2019). 
개인서비스를 제공하는 회사(1인 사업체 포함)는 개인서비스 제공 업체 연합에 가입하고 단체들은 공동으로 서비스를 홍보한다. 이를 통해 서비스 이용자 및 공급자를 찾고 홍보하며 영업에 필요한 정보를 교환한다. 정부나 관련 기관들은 이 연합을 지원하고 연합을 통해 관리한다. 이때 개인서비스를 제공하는 회사는 제공하는 서비스에 따라 부가가치세 감면 혜택을 받는데, 프랑스 기업은 보통 약 20%의 세금을 부과하기 때문에 이러한 부가가치세 감면 혜택은 꽤 매력적인 조건이다. 한편 개인 고용주의 경우 프랑스개인고용주연맹(FEPEM)이나 고용주개인연합(SPE)에서 개설한 홈페이지를 이용해 고용 알선 서비스의 도움을 받을 수 있다. 이 사이트는 개인서비스 구직자와 구인자 모두의 신청을 받아 정보를 제공해 준다. 특히 FEPEM은 전문변호사 서비스를 통해 개별 고용주에게 개인화된 조언을 제공하고 개별 고용주를 대표하기 위해 공동 사회 협상에 참여한다. (김현경 외, 2019).
 
 다. 평가 및 성과
아직까지 CESU의 일자리 창출 효과에 대한 연구는 없지만 몇몇 연구들이 개인서비스의 발전에서 매우 중요한 역할을 하는 세액공제의 성과를 측정했다. Cour des comptes (2014)는 비록 CESU의 효과를 측정하지는 않았지만 2003년부터 2012년 사이에 개인서비스 분야에서 153,000개의 풀타임 일자리가 생긴 것으로 추정하였다. DARES(2017)는 개인서비스 분야에서 2005년에서 2015년 사이에 250,000개의 일자리가 늘어난 것으로 분석하였다. 이러한 연구들에 비추어 추론할 때 전반적으로 CESU가 일자리 창출에 기여했음은 명확한 것으로 평가된다. 그러나 정부의 목표였던 최초 3년간 500,000개의 개인서비스 분야 일자리 창출 목표는 달성하는데 실패하였다. 또한 일자리 창출비용은 Cour des comptes (2014)의 추정에 따르면 일자리당 년간 21,000유로가 소요되는 것으로 나타났고, 프랑스 재정부(Ministry of Finance)의 연구에서도 일자리당 년간 24,000유로에 달하는 것으로 계산되었다.
비공식영역의 일자리에 대한 영향은 매우 커서 해당 산업의 비공식영역 비중이 1996년 약 50%에서 2005년 28%, 2011년 25%, 2015년 20%로 1996년부터 2015년 사이에 30% 포인트 감소한 것으로 나타났다. 또한 여성의 경제활동 참여 증가도 가져온 것으로 나타났다. 
그러나 부유한 상위 10%가 세액공제혜택의 60%를 가져가 평등성에 관련된 이슈를 야기하였으며(Carbonnier C., 2015), 또한 여전히 일자리 창출비용과 창출된 일자리의 질과 관련된 문제들이 여전히 제기되고 있다. 개인서비스의 평균 근무시간이 주 15시간 정도로 단기 근로를 많이 한다. 상대적으로 유병률도 높게 나타나고 있다. 또한 낮은 임금, 주말 및 밤 근무 형태가 많아져 이러한 형태의 근무가 주를 이루고, 개인서비스라는 일의 특성상 다른 근로자에 비해 고립된 상황에 빠지는 경향이 강하다. 또한 서비스 질 역시 대부분 가사노동의 경우 특별한 자격을 요구하지 않아 질관리에 어려움이 있다. 따라서 일자리 창출(정량적 측면)도 중요하지만, 질적 측면을 매우 중요하게 접근해야 하며 서비스 품질의 전문성을 위해 초기 훈련 및 지속할 수 있는 훈련 프로그램의 제공이 필요하다는 지적이 있다. 이를 위해서는 인증 및 서비스 품질 관리 프로세스를 더욱 강화할 필요가 있다(Sansoni, 2009; 김현경 외, 2019).
경제재정부(Ministry of Economy and Finances), ACOSS의 관리국(CESU 신고를 담당하고 사회기여금을 징수하는 기관), 개인서비스분야의 일자리 창출을 평가하는 고용부(Ministry of Employment)가 CESU 모니터링과 평가를 수행한다. 주요지표는 일자리 창출, 신고된 사용시간, 신고된 임금, CESU 이용자수이다. 국립통계원(national statistics intstitue; INSEE)은 가구의 예산을 설문조사하여 비공식고용을 추정한다.
2017년도에는 소득세를 납부하지 않는 연금수령자들도 세액공제 혜택을 받을 수 있도록 범위를 확장하는 제도 개혁이 시행되었는데, 이로 인해 지방정부의 비용은 더욱 증가하였다. CESU를 통해 신고된 이용시간과 바우처 이용자수는 2004년부터 2008년까지 연평균 10% 증가했으나 2009년부터는 정체되었고, 2011년부터는 경제위기의 여파로 감소하였다.
CESU의 성공요인은 일반적으로 다음과 같은 네가지로 평가하고 있다.
첫째, 제도의 단순성(simplicity)이다. 가정내 고용과 신고를 단순화하였고 또한 사회기여금을 자동적으로 계산하고 납부를 간편화하였다. 이로 인해 프랑스 시스템의 복잡성과 법적 재정적 위험, 고용계약의 오류에 따른 벌칙 등에 기인하는 가정내 고용의 문제점을 완화하였다.
둘재, 세액공제혜택의 부여이다. 세액공제혜택과 낮은 노동비용은 비공식영역의 일자리를 공식화하는데 크게 기여하였다.
셋째, 국가적 차원의 캠페인이다. 시행단계부터 국가적으로 대대적인 적극적 홍보활동을 통해 널리 알려졌다.
넷째, CESU 시행을 촉진할 수 있는 적극적인 행위자들의 네트워크를 잘 구축하였다. CESU를 운영하는 URSSAF, CESU이용자들을 포함하는 고용주연합(Federation of Private Employers; FEPEM)과 같은 조직을 설립하여 정부정책을 조정하도록 하도록 하였다.
CESU의 두드러진 특징은 신고가 간편하다는 것이며, 제도가 효과적인 이유는 서비스이용자에게 높은 수준의 셰액공제혜택을 제공하기 때문이다. 이러한 제도를 이식할 수 있는가는 목적에 달려 있는데, 목적이 프랑스와 같이 가사노동시장을 발전시키고 비공식노동을 감소시키고자 하는 것이라면, 이식 가능여부는 가사노동 고용비용에 대한 세액공제혜택 및 사회보장기여금 면제가 중요하다. 그러나 노동비용이 이미 낮은 상태라면 공식노동과 비공식노동비용 간 차이가 거의 없을 것이기 때문에 세액공제혜택 없이도 CESU와 같은 신고제도가 가능할 것이다 (DUMONT & DARNAND, 2021). 그러나 공식신고의 절차가 복잡하고 근로계약을 위한 적절한 지원한 부족한 상태에서는 서비스 사용자 입장에서 근로계약을 공식화할 유인이 부족할 것이다. 
프랑스에서는 최근 CESU와 유사한 형태들이 농업분야에서 TESA(agricultural services employment voucher), 소기업분야에서 TESE(company services employment voucher)라는 제도를 시험적용하고 있다. 이 두 제도는 CESU와 같은 신고의 단순성을 추구하지만 세액공제와 같은 면제혜택을 부여하지 않고 있다. 2019년도에 CESU는 고용주와 피고용인 간을 중개하는 플랫폼과 개인 간의 계약도 할 수 있도록 확장되었다.
선불형 CESU의 경우 기업들이 고용된 노동자들에게 추가적인 혜택을 제공하는 방법으로 활용되고 있으며, 지방자치체에서도 취약계층에게 새로운 자원을 배분하는 수단으로 활용하고 있다.

(2) 벨기에 본절의 내용은 Eurofound(2015a)와 이를 번역한 Eurofound(2015b), Impact(2021), 황덕순 외(2014)의 내용을 요약 정리한 것이다.

벨기에의 가사서비스 바우처제도(dienstencheque/titres-services)는 2004년부터 실시되었는데 가사서비스의 수요 진작을 통한 노동집약적 저숙련 가사노동자의 일자리 창출과 미신고 근로의 정규 일자리로의 전환을 통한 공식화 및 제도화, 저기술자, 장기실업자, 이민자와 같은 고위험계층을 노동시장으로 통합, 일과 가정의 양립 향상 지원 및 여성의 노동시장 재진입 촉진을 목적으로 하고 있다. 이 제도는 지원영역을 청소, 다림질, 음식준비, 장애인 수송, 쇼핑지원과 같은 한정된 가사지원 서비스로 제한하고 있는데, 이러한 제한을 두는 이유는 가사서비스 중 돌봄의 경우에는 정부 지원을 받는 서비스이며, 또 원예나 가사 수리업 등의 경우에는 정규 노동시장을 통해 서비스가 제공되고 있기 때문이다. 
운영구조는 노동자, 인증기업, 사용자 간의 3자 관계를 전제로 한다. 사용자는 가사서비스를 사용하기 위해 인증기업과 서비스 바우처를 구입하는 상업적 계약을 맺고, 노동자는 사용자에게 가사서비스를 제공한 대가로 바우처를 받아 인증기업에 제출하면 가사서비스 공급량에 따라 임금을 받는다. 노동자와 인증기업은 근로계약을 맺고 고용관계를 형성한다. 사용자는 정부가 인증한 서비스 바우처 관리회사인 Sodexho로부터 서비스 바우처를 구입한 뒤, 바우처 노동자를 고용하는 공식 바우처사업자를 선택한다. 고객 1인이 구입 가능한 바우처 수는 1년(1~12월)당 최대 500개이며, 처음 400개 바우처는 9유로의 단가로 이후 100개에 대해서는 10유로의 단가로 구입할 수 있다. 그러나 한부모 가정, 장애인, 장애인 미성년자 자녀를 둔 부모, 고령자 지원급여를 수령하는 고령자는 1년(1~12월)당 최대 2,000개의 서비스 바우처를 9유로로 구입할 수 있다. 
바우처사업자와 사용자 사이에 체결된 서면 계약에는 해당 바우처 노동자가 매주 수행해야할 근로시간이 명시된다. 바우처사업자는 해당 근로자를 이용자의 집으로 파견하며, 사용자는 바우처로 보수를 지급한다. 사용자는 바우처 이용시간에 따라 세액공제를 받는데 공제금액은 지역에 따라 다르다. 왈로니아(Wallonia)지역은 바우처당 0.90유로, 플랑드르(Flander)와 브뤼셀(Brussels)지역은 바우처 금액의 30%까지 세액공제를 받을 수 있는데 연간 1,400유로를 상한으로 하고 있다. 노동자는 지급받은 바우처를 바우처사업자에게 전달하고, 바우처사업자는 그 바우처를 발행업체에 보내 현금으로 환불받는다. 환불액은 바우처 1개당 22.04유로로서 여기에는 임금 비용과 훈련, 감독 등의 추가 비용을 충당하기 위한 국가 지원금 13.04유로(10유로 바우처의 경우 12.04유로)가 포함되어 있다. 
서비스 바우처 사업자는 공공기관(지역의 사회복지 및 사회지원 단체), 사회적 경제단체(고용센터, 이주민 교육센터 등), 지역별 활동지원 서비스기관(서비스 바우처 기관의 약 24%), 민간기업(약 46%), 자영업자(약 16%), 파견업체(약 1% 차지), 가계 서비스를 제공하는 민간비영리기관(약 12%) 등이며 연방 노동부의 인가를 받아야 하며 연방 실업급여청(Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening : RVA)의 감독을 받는다. 바우처사업자는 실질적으로 국가의 지원을 받으며, 국가 당국은 법규에 의거하여 바우처사업 시행을 바우처사업자에게 위임한다. 
공식 바우처사업자는 상용직, 기간제, 전일제 또는 시간제로 가사노동자를 채용할 수 있다. 채용하고 처음 3개월이 지나면 주당 근로시간이 최소 13시간인 시간제 일자리를 제공해야 할 의무가 있으며, 해당 계약은 기간을 정하지 않은 상용직으로 전환되어야 한다. 바우처 노동자는 가사서비스 업종의 단체협약에 따라 경력에 따른 근로시간당 급여를 지급받는다. 일반 최저시급과 비교할 때 높은 시급이며, 특히 이 업무의 유연한 성격, 높은 수준의 자격을 필요로 하지 않는다는 점, 집에서 가까운 곳에서 업무가 이루어질 가능성이 높다는 점 등을 고려할 때 양호한 수준이다. 조사 자료에 의하면 일자리의 질과 노동자 만족도는 매년 높아지고 있다. 2011년 바우처 노동자의 84%는 바우처 일자리에 대해 ‘만족’ 또는 ‘매우만족’한다고 답하였고, 89%는 자신이 소속된 바우처 사업자에 ‘만족’ 또는 ‘매우만족’한다고 답했다. 가장 만족도가 낮은 항목은 보수, 작업의 육체적 긴장, 업무 스트레스였다. 교육훈련 기회와 관련하여 바우처 노동자의 약 38%는 근무 기간 중에 어느 정도의 훈련을 받았으며, 6%는 바우처제도에 편입된 직후에 훈련을 받았다. 그러나 응답자의 56%는 아무런 훈련도 받지 못했다고 답했다. 일부 바우처사업자, 특히 영리업체들은 노동자에게 필요한 훈련을 제공하지 않고 안정적인 일자리를 제공하지 않으며, 충분한 감독도 하지 않아 서비스의 질에 부정적인 영향을 미칠 수 있는 것으로 나타났다.
서비스 바우처 제도가 출범한 지 7년이 경과하면서 전체 비공식 고용의 약 10-20%가 합법화된 것으로 추산되었는데, 서비스 바우처 노동자의 약 1/3이 이전에 5년 넘게 실업 상태에 있었으며, 2009년에 실시된 한 조사에 의하면 응답자의 3/4 이상이 바우처제도를 이용하기 전에 가사일을 직접했다고 답해 바우처제도가 실제로 신규 일자리 창출에 기여했음을 의미하였다. 또한 응답자의 3/4 이상이 바우처를 통해 공식적으로 신고된 가사 도우미를 이용할 수 있다는 사실을 알고 있었고, 응답자의 1/3은 바우처제도를 이용해 가사 도우미 채용한 적이 있다고 답하였다.


4장. 일자리 보장제도 실행계획

1. 일자리 보장제도의 원칙 
 
현재적 화폐이론은 기존의 경제학에서 주장하는 실업률이 낮아지면 물가가 상승하는 실업률과 인플레이션간의 상충관계와 사회에 물가 상승의 압력을 주지 않고 안정시키는 소위 자연실업률 수준이 존재한다는 것을 거부한다. 이러한 주장이 주로 과거 금본위제 시대 경험의 유산으로 더 이상은 유효하지 않을 가능성이 높은데 과거의 경험에 갇혀 실업률을 더욱 낮추려는 노력조차 하지 않는다는 것이다. 따라서 오래전 경험에 의존한 자연실업률관리가 아닌 새로운 실험을 통하여 물가와 실업을 관리하여야 하고, 근본적으로 실업률 0도 가능하다는 주장을 펴고 있다(Kelton, 2020). 그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 현대적 화폐이론에 근거하지 않고도 현재 프랑스에서는 실업률 제로를 목표로 실업률을 낮추기 위한 새로운 접근을 시도하고 있다. 또한 영국에서도 실업률 0를 명시적으로 목표로 하고 있지는 않지만 이와 유사한 실험을 하고 있다. 이러한 실험의 바탕에는 현재 장기실업에 처해있는 이들이 겪는 경제적이고 정신적인 어려움, 그리고 이로 인한 사회적 통합 저해와 복지비 지출 등을 고려할 때 이들의 고용을 지원함으로써 얻는 경제적·사회적 편익이 더욱 클 것이라는 사회적 기대의 의견일치가 있다고 할 수 있다. 다시 말해 이러한 실험들은 현대적 화폐이론이 아닌 기존의 비용편익분석으로도 실업률을 0로 만드는 것이 오히려 편익이 더욱 크다고 보고 있다. 그러나 아직 실험의 단계로 향후 전국적으로 확대한다면 다시 기존 경제학자들의 비판에 맞닥트릴 수 있다. 반대로 전국적 확대에도 불구하고 물가상승을 가져오지 않는다면 현대적 화폐이론 주창자들에게 힘을 실어줄 것으로 생각된다. 심지어 프랑스의 경우 독립적인 화폐발행권을 갖고 있지도 않은 상황이기 때문에 더욱 그러하다. 
프랑스와 영국의 일자리 보장제 실험의 공통점 중의 하나는 실업의 원인을 공급측의 원인에서 찾는데서 벗어나 수요측의 변화를 통해 풀고자 한다는 것이다. 기존의 실업자 지원정책은 실업자에게 적절한 일자리를 소개하여 고용될 수 있도록 하면서 그동안의 생활지원을 위해 실업급여를 지급하는 것에 초점이 맞추어져 있다. 하지만 대부분의 국가에서 실업급여를 지급하는 기간에는 제한을 두고 있고, 구직기간이 길어질수록 실업급여수준이 낮아지도록 제도를 설계하는데 이를 통해 구직자의 도덕적 해이(moral hazard)를 줄이고 구직노력을 열심히 해서 일자리에 정착하도록 하기 위한 목적이다. 그러나 사실 이러한 목적의 밑바탕에는 실업의 원인이 개인의 능력 부족에서 기인하고, 실업자들은 대체로 게으로고 나태해서 고용에 대한 외부적인 압력을 행사하여 열심히 구직노력을 하도록 할 필요가 있다는 생각이 깔려 있다. 직업훈련 프로그램도 대체로 구직자의 적성과 장기적인 경력경로를 설정하고 이에 부합하는 체계적이고 장기적인 교육을 제공하기 보다는, 구직자의 현재상태에서 취업을 하기에 가장 용이한 프로그램을 안내하고 제공하는 경향이 있다. 소위 말하는 ‘수요맞춤형’, ‘기업수요’, ‘미스매치’ 등의 말이 들어가는 대부분의 정책들이 그 밑바탕에는 사회는 빠르게 변화하는데 노동공급자인 개인들이 이에 따라가지 못하고 맞추지 못해 실업이 발생한다고 보는 것이다. 이러한 상황에서 실업의 원인을 노동공급자 개인에게서 찾지않고 수요의 변화를 통해 실업문제를 해결하고자 하는 시도는 새롭게 느껴진다. 특히 고용될 수 없는 사람은 없고, 누구나 고용될 수 있으며, 누구나 일할 권리를 갖는다는 프랑스 실업률 0 프로젝트 실험의 정신은 깊은 울림을 갖는다. 한국형 일자리 보장제의 첫 번째 원칙은 새로운 수요 창출을 통한 완전고용실현을 목표로 해야 할 것이다.
두 번째 원칙은 인적자본 중심주의 일자리 정책이다. 기존의 일자리 정책은 구직자를 채용하려는 기업이 있다면 구직자 개인의 장래를 고려해 취업여부를 선택하기보다는 일단 취업을 하도록 유도하는 것이 바람직하다고 암묵적으로 가정하고 있다. 즉 빨리 취업하도록 하는 것이 가장 바람직한 적극적 노동시장정책이라는 생각이다. 그러나 서구의 경험은 이렇게 떠밀리듯이 취업한 이들이 다시 실업의 위험에 처할 위험이 높다는 것을 보여주고 있다. 결국 실업과 저임금 불안정 취업을 반복하는 취약계층을 만들어 낸다. 물론 일자리는 정규교육과정과 직업훈련과정에서는 배울 수 없는 많은 암묵적 지식과 대인관계역량을 배울 수 있는 좋은 기회를 제공한다. 그러나 지나치게 일중심주의를 강조하면 개인의 역량과 요구를 무시한채 빈일자리에 구직자들을 밀어 넣는 식의 상황이 발생하여 결국 고용되는 일자리의 질이 전반적으로 하향화되고 다시 실업의 위험에 처하는 악순환의 반복적 결과를 가져오게 된다. 개인의 역량과 요구에 맞추어 개인의 장기적인 직업경로를 설정한 후 이에 맞추어 적합한 일자리와 직업훈련을 소개하고 권유하는 정책으로의 전환이 필요하다. 이는 취업우선주의 정책에서 인적자본중심의 정책으로의 전환을 의미한다. 더욱이 4차 산업혁명에 따른 급속한 기술변화로 향후 많은 직업들이 기계로의 대체위험에 처할 위험이 높다는 점을 고려하면, 개인이 변화하는 사회에 능동적으로 대처하여 일과 삶의 질을 높일 수 있는 인적자본을 축적할 수 있도록 도와주는 인적자본관점으로의 일자리 정책전환이 더욱 중요한 시점이라고 할 수 있다.
세 번째 원칙은 일자리의 항상성과 경기역행적 성격의 병행 추구이다. 일자리보장제도가 기존의 경제학에서 주장하는 물가를 상승시키지 않는 자연실업률이라는 개념을 거부하고 실업률 0%를 목표로 추진하는 만큼 현재의 자연실업률 수준과 실업률 0% 사이의 간극을 메울 수 있는 상시적인 일자리 수요의 창출이 필수적이다. 이와 더불어 경기변동에 따른 실업자 유출입에 대비한 경기역행적인 일자리 수요의 창출이 필요하다. 경기가 불경기에 접어들거나 경제위기 발생 시 신규실업자로 유입되는 이들을 흡수하고, 경기가 다시 회복기에 접어들면 자연스럽게 이들이 일자리 보장제 일자리에서 유출이 되는 상황을 전제한 일자리 수요 설계를 해야 한다. 경기역행적 성격은 일자리 보장제가 경제위기시나 불경기시에 개인을 보호하는 안정화장치로서 기능하도록 하는 성격을 강화해 줄 것이다.
 

네 번째 원칙은 지역기반주의다. 우리나라 정책 집행의 특징은 정책수립과 결정이 중앙집권화되고 지방은 경쟁적으로 단기적인 사업예산획득과 이벤트성 사업집행에 집중하는 성향을 보인다. 이러한 문제점이 반복되다보니 지역의 역량이 축적되지 못하고 지역의 시각에서 장기적인 계획을 세우고 필요한 정책과 자원을 효율적으로 동원하는 체제가 작동하지 못한다. 프랑스와 영국의 사례에서도 살펴보았듯이 새로운 수요의 창출은 지역에 기반하는 것이 필수불가결하다. 지역의 필요에 부응하고 지역사회에 도움이 되는 방향으로 일자리보장제가 작동할 때 제도가 정착할 수 있을 것이다. 더욱이 지금까지 없었던 새로운 일자리를 창출한다는 개념은 창의적인 개인의 수많은 아이디어 발상의 전환을 요구하는 바텀업(Bottom-up) 방식을 취할 수 밖에 없다. 또한 일자리 보장제 대상자를 적극적으로 발굴하고 요구를 확인하기 위해서는 지역사회에 기반한 네트워크를 수립하고 이를 통해 찾아가는 서비스를 제공하는 것이 효율적이라고 할 수 있다. 또한 발굴된 일자리를 경기상황에 맞추어 탄력적으로 운용함으로써 일자리보장제의 경기역행적 성격을 관리할 수 있는데, 이를 위해서 지역에서 발굴된 일자리를 리스트화해서 지역에서 축적하는 Wray et al. (2018)이 제안한 지역 일자리은행을 설립하여 지역사회에서 관리하여야 할 것이다.
마지막으로 한국형 일자리 보장제는 전체국민을 지원 대상으로 포용할 수 있어야 한다. 프랑스와 영국을 비롯한 대부분의 국가들은 적극적 노동시장 정책의 대상으로 장기실업자, 반복실업자, 저학력 청년층을 대상으로 하고 있다. 그러나 우리나라는 독특한 노동시장 구조를 가지고 있어 이러한 국가들보다 지원 대상을 포용적으로 넓게 가져가는 것이 필요하다. 먼저 우리나라는 청년층의 고학력화가 특징적이다. 그 결과 저학력 청년층만이 아니라 대졸 구직자가 매우 많은 것이 우리나라만의 매우 독특한 특징이라고 할 수 있다. 따라서 저학력 청년층을 주요 대상으로 하는 서구의 정책을 그대로 이식한다 하더라도 효용성이 매우 제한적일 수 밖에 없는 현실이다. 따라서 우리나라의 경우 청년층의 눈높이를 만족시키기 위해서는 최저임금 수준의 일자리를 상정하고 있는 기존의 일자리보장제 설계만이 아니라 일자리보장제 내에서 직업경로 설정이 가능한 모든 사회경제적 지위를 포함하는 설계가 이루어져야 한다. 또한 우리나라는 자영업자 비율이 매우 높은 특징을 가지고 있다. 따라서 청년층이나 장기실업자, 반복실업자 만이 아니라 자영업자 또한 언제든지 빈번한 구직자층에 포함될 수 있는 특징을 갖는다. 자영업자이 연령대가 매우 다양하기 때문에 이들을 대상으로 포용하기 위해서는 모든 연령대를 아우를 수 있는 제도적 설계를 필요로 한다. 여성의 경제활동참여율이 매우 낮다는 것도 우리나라와 다른 OECD 국가들을 구별하는 큰 특징이다. 이러한 원인으로는 출산과 육아로 인하여 경력이 단절된 여성들의 노동시장 복귀가 쉽지 않기 때문이다. 이들을 위한 일자리가 대부분 저임금, 저숙련, 불안정 노동인 경우가 대부분이어서 고학력 여성의 노동시장복귀가 잘 이루어지고 있지 않다. 또한 인구의 고령화가 매우 급속도로 진행되고 있어 향후 고령화사회에 대한 대비도 필요하다. 쉽지는 않지만 우리나라는 고학력 청년층, 자영업자, 경력단절여성, 고령층을 모두 포용하는 일자리보장제를 설계해야 하는 독특한 환경이라 할 수 있다.

2. 일자리 보장제 실헁계획

해외사례연구에서 살펴 보았듯이 현재 일자리보장제도를 실현하는 방안은 녹색일자리 등의 지역사회의 수요와 사업참여 대상자의 요구에 기반한 사업과 돌봄서비스 노동의 공식화 두 가지가 현실적이라 할 수 있다. 이에 지역사회의 수요와 사업참여 대상자의 요구에 기반한 ‘지역친화형 일자리 보장사업’과 돌봄서비스의 공식화로 ‘돌봄고용보장제’를 제안한다. 추가로 지역일자리 보장제를 시행할 지역단위의 거버넌스와 조직체계를 갖추기 위한 ‘고용·복지 서비스 인력 확충 및 전문화’사업을 제안한다. 

(1) 지역친화형 일자리 보장 사업

지역친화형 일자리 보장 사업은 프랑스의 장기실업0 프로젝트와 영국의 미래일자리 기금처럼 지역의 수요에 기반한 일자리를 제공하되 장기실업자, 청년구직자를 넘어서 경력단절 여성, 구직 고령층, 전직을 준비중인 노동자들까지도 대상으로 포함하는 것을 특징으로 한다. 
지역친화형 일자리 보장사업 운영체계는 [그림 4-2]와 같다. 먼저 지역일자리 보장센터 안에 지역친화형 일자리 보장사업 본부를 설치하도록 한다. 지역친화형 일자리 보장사업 본부는 승인된 지역친화형 일자리 보장사업에 대해서 행정적 지원과 재정적 지원을 담당한다. 일자리에서의 분쟁 발생 시 일차적인 해결의 책임도 가진다. 또한 지역의 일자지보장제도 관련한 컨설팅 업무를 담당한다. 일자리 보장제도 참여를 원하는 지역 주체에 대하여 승인을 위한 컨설팅과 사업준비 지원업무를 수행하고, 불승인된 일자리에 대해서 그 원인을 피드백해주고 향후 승인을 위해서는 어떠한 준비를 해야하는 지에 관한 도움을 제공한다. 주된 업무는 아니지만 과도기적으로 지역사회수요분석과 신규일자리 창출 업무를 수행한다. 사업추진 초창기 지역 사업주체의 추진역량이 충분하지 못할 경우 지역친화형 일자보장사업 본부에서 직접일자리를 기획하고 추진하도록 한다. 그러나 장기적으로 일자리창출은 지역사회의 관련 참여주체들이 자발적으로 기획하도록 점차적인 전환을 준비하도록 한다. 산하에 일자리은행을 설치하여 발굴된 일자리를 리스트화하여 관리하도록 한다. 발굴된 일자리 중 매칭할 대상자가 부족하거나 경제상황이 호전되어 사업대상자가 부족할 때 시기적으로 시급하지 않은 것은 향후 불경기가 다시 오거나 경제위기 발생 시 시행하도록 관리한다. 또한 리스트화된 일자리를 타지역의 일자리은행과 정보를 공유하여 신규사업발굴에 활용하도록 한다.
 지역 친화형 일자리 위원회를 지역친화형 일자리본부 산하에 설치하여 지역친화형 신규일자리 승인을 담당한다. 일자리 승인에 활용하는 원칙은 다음과 같다.

① 일자리는 기존에 지역에 존재하지 않았던 새로운 일자리여야 한다.
② 새로운 일자리로 인하여 지역의 다른 일자리가 사라지거나, 다른 노동자의 근로시간이나 임금이 감소하는 효과를 가져오지 않아야 한다.
③ 지역사회에 도움이 되어야 한다.
④ 일자리는 노동자의 역량 및 기술, 신체조건, 육아 등의 가정환경에 따라 유연하게 조정할 수 있어야 한다.

위의 4가지 조건을 만족하여 승인된 일자리는 일자리은행에 등록하고 해당일자리에 적합한 대상자를 매칭하기 위해 경력복지설계위원회의 합동회의를 개최하여 적합한 대상자를 배정한다. 경력설계본부 산하의 직업상담팀과 사회보장 본부 산하의 복지지원팀이 협력하여 대상자를 상담하고 원하는 요구사항과 역량 및 기술을 확인한 후 경력복지설계위원회에 이관하여 지원대상자에게 적합한 경력복지설계를 제공하고 지역친화형 일자리보장 위원회와의 합동회의를 통하여 맞춤형 지역일자리를 제공하도록 한다.
합동회의에서 추천한 대상자에 대해서 해당 일자리의 고용주는 거부권을 갖지 못한다. 또한 일자리 매칭 후 지속적인 모니터링 및 일자리 내용 수정의 책임을 지역친화형 일자리보장위원회가 갖는다. 적합한 대상자를 찾지 못한 경우 해당 일자리는 경기가 나빠지거나 경제위기가 발생시 경기역행적인 일자리로 활용하기 위해 일자리은행에서 지속적으로 관리한다. 또한 정기적으로 지역의 마을기업, 협동조합, 사회적 기업과 회의를 갖고 신규일자리 창출 관련 회의를 갖도록 한다. 이를 통하여 이들 기업들과 상시적인 네트워크를 구축한다. 
마을기업, 협동조합, 사회적 기업의 경우 일반적인 기업에 비해 비교적 고용유지 및 일자리 창출에 긍정적인 것으로 알려져 있다. 일반 기업처럼 이윤과 효율성에 민감하게 반응하지 않기 때문이다. 이러한 측면에서 지역일자리 보장 프로젝트를 통한 신규일자리 창출 이외에도 이들 기업에 대한 지원을 통하여 일자리 보장제 역할을 할 수 있다. 먼저 해당 기업들이 경기침체기에 구직자들을 약정기간 동안 채용할 경우 해당기간 채용지원금을 지급하도록 한다. 약정기간이 끝나거나 경기가 다시 회복기에 접어들면 노동자가 일자리에 만족하지 않을 경우 해당 일자리를 자발적으로 떠나 신규수요가 창출된 일자리로 이동할 것이다. 만약 해당 기업과 노동자가 모두 일자리에 만족하여 약정기간이 끝난 후에도 지속적인 고용관계를 유지하기로 하면 이에 대해 해당 기업에 고용유지 장려금을 지급하여 해당 기업들이 향후에도 지속적으로 일자리 보장제에 참여할 수 있는 인센티브를 지급하도록 한다. 이러한 업무는 지역친화형 일자리 보장사업 본부의 책임으로 한다.
 

(2) 돌봄고용보장제 도입

돌봄일자리의 경우 프랑스의 고용보증수표제(CESU)와 벨기에의 가사서비스 바우처제도를 한국적으로 변용해 적용하는 것을 적극적으로 고려해 볼 수 있을 것이다. 프랑스에서 서비스고용 바우처제도를 CESU제도를 통하여 개인서비스부문을 공식화하고, 벨기에에서 마찬가지로 바우처제도를 활용한 것처럼 우리나라도 현재의 우리나라의 장기요양보험이나 아이돌봄서비스와 같은 바우처제도를 확장하여 프랑스 CESU제도와 벨기에 바우처제도를 한국적으로 변용한 ‘돌봄고용보장제’ 도입을 제안한다.
먼저 프랑스처럼 돌봄서비스 사용을 원하는 사람은 누구나 이용할 수 있도록 범위를 확장하여 돌봄서비스 일자리를 창출하고, 고용관계를 공식화함으로써 서비스의 품질관리 및 돌봄서비스 노동자의 권익을 보호할 수 있도록 하여야 할 것이다. 프랑스 CESU 제도와 벨기에 가사서비스 바우처제도가 돌봄서비스 수요를 창출하고 제도가 정착될 수 있었던 가장 큰 성공요인은 돌봄서비스 이용액에 대해서 세액공제혜택을 부여한 것이다. 즉 돌봄서비스를 공식적으로 사용할 때 수요자가 부담하는 비용의 일부를 세액공제를 통해 사회가 일부 부담함으로써 돌봄서비스를 사용할 유인을 강화한 것이다. 또한 프랑스의 경우 회사가 노동자들에게 선불형 바우처를 구입하여 제공할 경우에도 세액감면 혜택을 부여함으로써 회사가 부가급여로서 선불형 바우처를 지급하는 것을 독려하였다. 이러한 프랑스와 벨기에의 사례는 우리의 경우에도 적용가능할 것으로 생각된다. 개인이 자비를 들여 돌봄서비스를 이용할 경우 세액공제의 혜택을 주어 돌봄서비스 이용의 인센티브를 강화하여야 할 것이다. 그러나 우리나라의 세부담은 프랑스나 벨기에처럼 높은 수준은 아니기 때문에 세액공제의 유인이 그다지 높지는 않을 것으로 판단된다. 따라서 돌봄고용보장제 도입을 위해서는 증세를 통하여 세부담을 높이는 정책이 필수적으로 병행되어야 한다. 증가된 세부담하에서 돌봄서비스를 이용하는 사용자들에 한해 세액공제를 통해 세부담을 경감해 줌으로써 돌봄서비스 수요를 창출하도록 하여야 할 것이다. 또한 돌봄서비스를 이용할 수 있는 선불형 바우처를 판매하여 이를 구매한 기업들이 직원들에게 지급한 바우처에 대하여 법인세를 경감해 주도록 하여 기업의 참여 유인을 높이고 이를 통한 돌봄서비스 수요 창출도 하여야 할 것이다. 이 경우에도 기업의 법인세율을 동시에 늘려 참여 유인을 높이는 것도 고려할 수 있다. 기업의 법인세율 증가와 법인세 경감혜택 부여의 대안으로는 고용노동부와 중소벤쳐기업부의 각종 기업지원정책을 직원에 대한 바우처 지급과 연동하여 지원하도록 설계하는 것도 가능하다. 이 경우 관련부처의 협조가 필수적이다. 
프랑스 CESU제도와의 차이점은 프랑스의 경우 돌봄서비스 이용을 누구나 개인이 직접고용하여 이를 신고할 수 있도록 하였으나, 우리나라의 고용보증수표제는 오직 ‘지역 일자리 보장 센터’를 통하여서만 고용할 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 생각된다. 개인 간 고용관계를 직접 맺을 경우 돌봄서비스노동자가 권리 요구에 소득적일 가능성이 높기 때문에 개인 간 고용관계를 맺을 경우 반드시 지역일자리보장센터를 통하여 표준적인 계약을 맺도록 하여야 한다. 
돌봄서비스 이용은 먼저 돌봄서비스 이용을 원하는 개인은 지역 일자리 보장센터에 구인등록을 하고, 지역일자리 보장센터는 구직 등록된 돌봄서비스 노동자 중에서 적합한 이를 매칭하여 추천하도록 한다. 개인사용자와 돌봄서비스 노동자 간의 계약은 지역 일자리 보장센터를 통하여 공증된 형태로 이루어지도록 하여 개인 간 직접계약에 따른 갈등을 최소화하여야 할 것이다.
한편 현재 돌봄서비스를 제공하는 많은 민간기관들의 경우 고용보증수표제 시행 초기는 공존하는 관계를 유지하는 것이 필요하다. 지역일자리보장센터에 등록된 돌봄노동자들만으로 돌봄고용보장제도를 운영할 경우 이들 민간기관들의 반발이 예상되므로 초기에는 공존하되 시행과정을 모니터링하면서 중장기적으로 지역일자리 보장센터가 등록된 돌봄서비스노동자를 관리하는 체계로 갈 것인지 아니면 계속 민간기관과 공존하는 형태로 갈 것인지 결정하여야 할 것이다. 민간기관을 통하여 돌봄서비스를 제공할 경우 고용계약은 돌봄서비스 이용자와 돌봄서비스 노동자 간의 노동계약이 아니라 돌봄서비스 이용자와 민간기관 간의 서비스 이용계약이 되고 고용계약은 민간기관과 돌봄서비스 노동자 간에 맺도록 하여야 한다. 민간기관의 돌봄서비스는 이를 원하는 이용자에 한해서 일자리를 알선하되 서비스 이용료는 지역일자리보장센터에 등록된 돌봄노동자의 이용료보다는 높게 책정하여야 한다. 서비스 이용자 측면에서 민간기관을 이용하는 이유는 고용계약에 따른 부담을 회피할 목적일 가능성이 높으므로 고용계약의 부담을 지지 않는 대신 더 높은 서비스 이용료를 지불하여야 할 것이다. 이 때 지역일자리보장센터를 통한 돌봄서비스 이용요금과의 차액분에 대해서는 세액공제 혜택을 제공하지 않도록 한다. 이러한 형태로 운영하다보면 서비스 이용자들이 민간기관의 서비스만 선호하지는 않고 어느 정도 경쟁관계가 형성될 것으로 생각된다. 궁극적으로는 민간기관의 서비스가 수익성을 위해 스스로 고급화를 추구하도록 해야 할 것이며 이를 통해 전체 돌봄서비스의 질이 향상되도록 유도하는 효과를 가질 수 있을 것이다. 한편 돌봄서비스 노동자 입장에서도 개인사용자와 고용관계를 맺기 보다는 서비스제공 기관과 고용관계를 맺는 것을 선호할 가능성도 있으므로 시행초기 공존전략을 채택하는 것이 바람직하다.
돌봄서비스의 이용은 사용자가 직접 현금으로 지불하거나 바우처를 사용하여 지불하도록 한다. 바우처는 취약계층 및 자녀를 둔 가정 등 돌봄서비스 지원이 필요한 가구에 대해서는 지역 일자리 보장센터에서 사회보장 본부를 통하여 지급하도록 하고, 또한 바우처를 상품권처럼 발행하여 지역의 기업들이 구매하여 직원들에게 지급할 수 있도록 한다. 해당 바우처를 지급받은 직원은 돌봄서비스 사용 시 해당 바우처를 돌봄서비스에 대한 급여로 사용할 수 있다.
한편 프랑스에서의 제도 실행경험은 이러한 세액공제를 통하여 돌봄서비스 수요를 창출할 경우 가장 큰 수요는 소득 상위계층에서 창출되어 실제로 세액 공제 혜택의 60%가 상위 10%에 집중될 정도로 세액공제혜택의 역진적인 성격이 문제가 되고 있다. 하지만 이는 돌봄서비스를 시장화할 때 피할 수 없는 문제라고 할 것이다. 프랑스의 경험을 교훈 삼아 한국적인 제도를 운영한다면 일정정도 이러한 역진적인 성격을 보완 가능할 것으로 생각된다. 우선 누진적인 증세와 일자리보장제를 함께 운영한다면 이러한 세액공제 혜택의 상위계층 집중의 문제를 완화할 수 있을 것이다. 우리나라의 경우 세부담이 크지 않으므로 향후 증세를 위한 세부담설계에 따라 이러한 구조는 충분히 가능할 것으로 생각된다. 최근 프랑스에서 세액공제의 혜택을 소득세를 납부하지 않는 연금수령자들도 세액공제 혜택을 받을 수 있도록 범위를 확장한 것은 이러한 불평등 문제에 대한 문제제기 때문일 것으로 생각된다 프랑스에서의 구체적인 확장방법 사례에 대한 향후 연구가 필요하다.
. 우리나라에서도 세액공제혜택이 상대적으로 미약할 취약계층에 대해 세액공제혜택에 상당하는 바우처 사용액을 환급해 주는 방식으로 부가적인 혜택을 설계할 수도 있을 것이다. 
이와 같은 돌봄고용보장제 시행을 위한 운영체계는 [그림 4-3]과 같다. 먼저 지역별로 설치된 일자리 보장센터 내에 돌봄고용보장제도 운영을 총괄하는 별도의 본부를 설치한다. 해당 본부는 돌봄고용보장제도에 참여하는 돌봄서비스 노동자들의 장기적인 경력관리를 위해 지역일자리 보장센터내에 설치된 경력설계본부와 협력하고 정부지원 돌봄서비스 이용이 필요한 취약계층 및 자녀를 둔 가정 등 지원대상을 선별하고 지원하기 위해 사회보장 본부와도 긴밀한 협력관계가 필요하다. 돌봄고용보장제도 운영본부 하에는 관리팀과 법률지원팀, 모니터링 팀의 세 부서를 구성할 필요가 있다. 
관리팀은 돌봄서비스 구인자 등록 및 돌봄서비스 노동자 등록, 돌봄서비스 이용등록, 바우처 발행 및 판매, 돌봄서비스 이용 관련 상담, 세액공제 서류 작성 등의 업무를 수행한다. 
법률지원팀은 돌봄서비스 관련 법률지원업무를 수행한다. 주요업무는 돌봄서비스의 개인 간 계약 시 표준적인 계약이 이루어지도록 표준계약서를 제공하고 계약을 관리 감독하는 기능이다. 이밖에도 노사간의 갈등발생 시 이를 일차적으로 조정하는 역할을 담당한다. 분쟁을 조정하기 위해 별도의 분쟁조정위원회를 운영한다. 개인 간의 분쟁뿐만 아니라 민간 돌봄서비스 기관과 사용자 간의 분쟁, 민간 돌봄서비스 기관과 고용된 돌봄서비스 노동자 간의 분쟁 등에 관한 일차적인 조정 서비스도 제공하도록 한다. 그러나 잦은 분쟁은 서비스의 이용 만족도를 낮추어 장기적으로 해당 제도의 발전을 저해할 것이므로 운영 초기에 상세한 표준계약서를 제공하여 분쟁의 가능성을 낮추도록 설계하는 것이 매우 중요하다.
모니터링팀은 돌봄고용보장제 일자리 관련 현황 통계 작성 및 관리, 민간 돌봄서비스 제공기관 인증 및 관리, 돌봄고용보장제 관련 민원 관리, 방문관리를 통한 돌봄서비스 질관리 등을 수행하도록 한다.
한편 지역의 일자리 보장센터 산하가 아닌 외부에 별도의 돌봄서비스 노동자 공제회를 설립하여 지원할 필요가 있다. 돌봄서비스 노동자의 특성 상 근로관계의 갱신 사이에 단절이 발생할 가능성이 높으므로 해당 기간에 대한 임금보조를 할 수 있도록 공제회를 설립하여 지원하도록 한다. 공제회는 근로계약기간 사이의 임금보조를 할 뿐만 아니라, 돌봄서비스 노동자의 권익보호 및 경력개발 상당업무까지 수행할 수 있도록 장기적인 조직비전을 세우도록 하여 궁극적으로 북유럽의 직업노동조합역할을 할 수 있도록 한다. 공제회는 필요에 따라 지역일자리 보장센터의 돌봄고용보장제도 운영본부 및 경력설계 본부와 협력하여 돌봄서비스 노동자에게 상담 및 관리 서비스까지도 제공하도록 한다.  
 

마지막으로 지적할 것은 상시적인 일자리 수요로서의 돌봄서비스 노동시장의 한계이다. 프랑스의 운영사례는 CESU제도를 통하여 세액공제혜택을 제공하더라도 경기침체시에는 돌봄서비스 수요가 감소함을 보여준다. 돌봄서비스 이용 또한 소비의 일종이기 때문에 경기침체시 소득감소는 돌봄서비스 이용수요를 감소시키는 것이다. 따라서 돌봄서비스 수요가 경기와 순행적이기 때문에 실업자가 적은 경기 호황기에는 돌봄서비스 수요가 많지만 경기가 나빠져 실업자가 많은 경기불황에는 돌봄서비스 수요가 감소한다는 근본적인 한계를 가진다. 하지만 세액공제혜택과 증세의 적절한 조합을 통해 서비스에 대한 중산층의 수요를 확보한다면 경제위기나 불황기에 오히려 부가노동자효과(added-worker effect) 노동공급이 개인이 아닌 가구단위에서 이루어질 경우 경제위기나 불황기에 가구주의 소득감소를 상쇄하고자하는 배우자나 기타가구원의 노동공급이 증가하는 현상을 의미한다. 이러한 부가노동자효과가 발생할 경우 경제위기시나 불황기에 육아나 보육, 가사노동에 대한 수요는 증가할 수 있다.
가 작용하여 경기역행적으로 서비스수요가 증가할 수도 있다. 따라서 중산층 수요를 확보하기 위한 세액공제혜택과 증세의 설계가 제도 성공의 중요한 열쇠가 될 것이다.
한편 지난 5월 21일 「가사근로자의 고용개선 등에 관한 법률」이 국회 본회의에서 의결되어 가사근로자들이 근로기준법, 최저임금법 등의 보호를 받게되고, 고용보험·산재보험 등 사회보험도 적용되어 노동권을 보장받을 수 있는 제도적 기반은 마련되었다. 가사서비스 제공기관 인증제를 통해 가사서비스의 책임성과 신뢰도 및 품질을 높이고 가사서비스 이용을 촉진할 목적을 가지고 있으나 가사서비스 노동자에 대한 노동권 보호만으로 이러한 소기의 목적을 달성할 수 있을 지는 의문이다. 

(3) 고용·복지 서비스 인력 확충 및 전문화

마지막으로 고용·복지 서비스 인력 확충 및 전문화를 일자리 보장제도의 하나로 제안한다. 현재 우리나라의 고용복지서비스는 개인의 요구를 파악하고 이에 적합한 경력경로를 설계하고 적합한 일자리 매칭과 직업훈련소개, 복지서비스 제공에 매우 취약하다. 이는 우리의 고용복지서비스 역사가 짧아서 아직 시장이 성숙되지 않아서 이기도 하고, 서부유럽과 북유럽에 필적하는 고용복지서비스 지원체계 및 거버넌스를 갖추지 못해서이기도 하다. 그러나 가장 큰 원인은 고용복지지원서비스를 지원할 인력의 부족과 열악한 근로조건으로 개인맞춤형 서비스와 경력설계 서비스를 제공하는서비스의 질이 높지 않기 때문이다. 양질의 일자리보장 서비스를 제공하기 위해서는 해당 인력을 확충하고 처우개선을 통하여 전문적인 서비스를 제공할 수 있도록 하는 것이 매우 중요하다. 
고용복지서비스의 문제점으로 기존의 고용복지서비스가 문제의 원인을 개인에게서 찾는 취업우선주의에 기반하고 있어 개인의 일할권리에 기반한 개인 맞춤형 일자리제공의 시각을 가지지 못했던 것도 지적할 수 있다. 즉 개인맞춤형 일자리 제공이 아닌 일자리 맞춤형 일자리 매칭서비스를 제공했다는 문제점도 향후 개선해야 할 것이다.
한편 고용·복지 서비스 인력수요는 경기와 반대로 움직이는 역행적인 성격을 가지기 때문에 일자리 보장제의 지역친화형 일자리보장제도나 돌봄고용보장제의 경기역행적 성격의 부족한 부분을 보완하여 제도의 장기지속성을 강화할 수 있다. 고용·복지 서비스 인력에 대한 수요는 경기침체 시에 오히려 증가하는데, 실업자와 취약계층의 숫자는 이러한 시기에 자연스럽게 증가하기 때문에 이들에게 고용·복지 서비스를 전달하는 인력에 대한 수요도 마찬가지로 증가할 수밖에 없다. 따라서 고용·복지 서비스 인력의 확충은 경기에 대한 자동안정화장치로서 기능할 수 있다.
공공고용서비스 고용·복지서비스 담당자들을 확충하여 양질의 직업상담 및 사회복지 서비스를 제공하기 위한 구체적인 실천방안은 다음과 같다. 먼저 현재 고용복지+센터에서 기능하고 있는 공공고용?복지서비스 기능 중 직업상담과 복지서비스 기능을 일자리 보장센터로 가져오고 고용센터는 고용노동부의 일자리 정책과 일자리 매칭기능에 전담하도록 한다. 앞에서도 살펴보았듯이 현재 고용복지+센터에는 고용노동부, 보건복지부외에도 여성가족부 등 여러 부처의 사업을 집행하기 위한 기관들에서 파견된 이들이 함께 상주하고 있다. 부처 간 업무 칸막이와 부처 간 실적경쟁, 업무 간 중복성 및 이로 인한 많은 비효율 발생, 일자리 매칭 위주의 업무 수행 등 많은 문제점들이 지적되고 있다. 일자리보장제는 고용노동부의 일자리 사업이 아닌 독립된 예산을 보장 받는 대통령 직속 혹은 국무총리 직속의 사업으로 관리하는 것이 실현을 위해 중요하기 때문에 고용노동부의 여타 일자리 사업과는 독립적으로 수행되는 것이 타당하다. 따라서 고용복지플러스센터에서 담당하고 있는 고용노동부의 기존의 사업영역은 그대로 두되 그동안 고용복지플러스센터의 부족한 기능으로 지적받아온 직업상담의 기능을 일자리보장센터에서 전담하도록 하도록 하여 직업상담의 위상과 전문성을 강화하도록 하자. 또한 일자리 보장제와 밀접한 관련을 가지고 있는 복지서비스의 전달을 고용복지플러스센터에서 일자리보장센터로 이관하여 전담하게 함으로써 취약계층에 대한 경력개발, 자산관리, 육아 및 보육, 자녀교육, 고령층 케어까지 종합적인 서비스가 필요에 따라 적절히 제공될 수 있도록 하는 관리서비스가 필요하다. 이러한 양질의 서비스를 제공하는데 필요한 직업상담과 복지전달 전담자들을 양성하여 고용서비스 및 복지서비스의 질을 높이도록 하자. 이때 기존의 취업성공패키지를 담당했던 민간운영기관들과 공존전략을 추구하도록 하여야 할 것이다. 일자리 보장센터에 고용된 직업상담사들에 대해서 고용안정과 처우개선을 보장하면 직업상담영역에서 일자리 보장센터와 경쟁관계에 있는 청년층 취업성공패키지 운영기관들도 담당 노동자들의 처우개선을 하지 않을 수 없을 것이다. 그렇지 않을 경우 우수한 직업상담사들은 일자리 보장센터로 이직하려 할 것이기 때문이다. 돌봄고용보장제도와 마찬가지로 민간운영기관들의 서비스의 품질을 지속적으로 관리하면 운영위탁 최소요구수준에 맞추기 위해 우수한 직업상담사들의 이직을 억제하고자 할 것이고 따라서 민간기관들은 더 나은 근로조건을 제시하지 않을 수 없기 때문이다.
고용서비스와 복지서비스가 필요한 이들은 필요한 서비스의 존재여부와 서비스를 받는 방법을 잘 모르는 경우가 많고, 자신감과 자아존중감의 결여 등으로 효과적인 경력설계와 계획을 세우지 못하는 경우가 많다. 따라서 많은 경우 능동적으로 서비스를 수요하지 못하는 경우가 많기때문에 고용서비스 및 복지서비스 제공이 필요한 대상자가 발견되었을 때, 적극적으로 개입하여 현재의 상황을 진단하고 경력개발과 향후 계획들을 상담하고 설계해주는 복합적인 서비스 제공이 필요하다. 따라서 이들이 서비스를 받기 위해 찾아오기를 기다리는 것이 아닌 서비스대상을 적극적으로 찾아가고 발굴하는 능동적인 일자리 보장제를 기획해야 한다. 이러한 수준으로 고용·복지서비스가 발전하기 위해서는 전달을 담당하는 인력의 확보가 핵심적이라 할 수 있다.
고용·복지 서비스 전달자 시장이 일자리 보장제에서 경기역행적인 성격을 갖는 일자리로 기능하기 위해 [그림 4-4]와 같은 고용·복지서비스 전달자들의 경력개발경로를 그려볼 수 있다. 
먼저 경력의 첫단계는 현장활동 및 상담가이다. 지역일자리보장센터에서 일하는 첫단계로 주로 찾아다니는 고용서비스와 복지서비스를 담당하여 서비스 지원 대상자를 적극 발굴하고, 현재의 경제활동 및 자산상황과 대상자의 욕구 등에 대한 정보들을 수집하고 정리한다. 이렇게 모인 취합된 정보들을 바탕으로 상담 및 설계전문가들과 함께 팀을 이루어 대상자의 향후 경력경로를 설계하고 이에 적합한 고용서비스와 복지서비스를 결정하고 제공한다. 경기침체기에 증가하는 고용복지서비스 수요에 대응하기 위해 경기침체기에는 구직자풀에서 적극적으로 현장활동 및 상담가를 증원한다. 경기가 회복기에 접어들면 이들 중 일부는 다시 이전의 노동시장으로 복귀할 것이고, 직업에 만족하는 이들은 직업상담사 혹은 사회복지사 자격증을 취득하도록 지원하고 상시적인 일자리 수요로서 다음 경력단계로 발전할 수 있도록 한다.
두 번째 단계는 상담 및 설계전문가이다. 현장활동 및 상담가로서의 경력, 사회복지사 혹은 직업상담사 자격증 취득 등을 조건으로 하여 직업상담 및 복지상담 전문가로서 서비스 대상자에게 필요한 고용서비스와 복지서비스를 결정하고 경력개발을 설계하는데 핵심적인 역할을 수행한다. 두 번째 단계부터는 경기에 역행적인 일자리가 아닌 상시적인 일자리로서 향후 고용복지서비스 전문가 및 일자리보장 센터의 관리 및 기획자로 성장하는 경력경로를 따를 것을 가정한다.
세 번째 단계는 서비스 관리 및 기획을 담당하는 역할이다. 현장활동 및 상담가, 상담 및 설계전문가로서 경험과 지식을 바탕으로 고용서비스 및 복지서비스를 기획하고 관리하는 업무를 수행한다. 서비스 대상자들을 직접적으로 상대하지는 않고 고용·복지 서비스 전달을 기획하고 조율, 개선하는 역할을 수행한다. 일자리 보장제도를 관리하는 중앙본부의 회의 및 워크숍에 참석하여 지역의 현안을 전달하고 의견을 제시하는 역할 또한 수행한다.
마지막 단계는 일자리보장제 관리자이다. 지역일자리센터 업무를 총괄 관리하거나 일자리 보장 중앙 본부에서 전국적인 일자리보장 업무를 기획하고 관리하는 업무를 수행한다.
 

3. 지역고용거버넌스 혁신과 일자리 보장 전달체계

(1) 지역고용 거버너스 혁신

 일자리 보장제가 일자리를 원하는 사람들은 누구나 일할 수 있는 제도로서 실질적으로 작동하기 위해서는 이를 위한 지역고용거버넌스가 잘 구축될 필요가 있다. 잘 구축된 지역고용거버넌스 하에서 지역 고용의 수요와 구직자 현황을 파악하고, 현재 수립된 지역일자리 비전과 계획하에서 수요자와 구직자를 매칭하는 기능이 작동하도록 하는 것이 매우 중요하다. 이러한 제도적 기반하에서 만이 실업률 0를 달성하기위한 실질적인 지여고용 메커니즘이 작동할 것이다. 이를 위한 지역고용거버넌스의 비전을 그려보면 [그림 4-5]와 같다. 
먼저 현재 지역고용의 최고결정단위인 지역노사민정협의회의 위상을 한 단계 낮추고 지역노사민정협의회와 지역일자리보장센터의 관계자, 직업별 공제조합 지역본부, 노동조합 지역본부가 함께 참여하여 결정하는 지역일자리보장위원회를 지역일자리 최고의사결정기구로 상시 설치할 필요가 있다. 이를 위해 지역일자리 보장위원회 설치와 이를 통한 지역일자리 정책 의사결정을 법률로 명시하여 의무화하여야 한다. 현재의 최고의사결정기구인 지역노사민정협의회는 지역에 따라 노동조합의 참여가 부족한 경우가 많고, 지역맞춤형 일자리사업은 초창기에는 지역고용의 거버넌스 구축 지원을 위해 포럼 등의 역량강화사업에 대한 지원이 있었으나 지원의 적정성 및 효율성에 대한 의문으로 현재는 축소 혹은 폐지되고 주로 프로젝트 사업위주로 진행되고 있다. 이러한 현실에서 지역고용을 독자적으로 분석하고 정책을 수립할 수 있는 지역인재풀의 양성이 부족한 현실이다. 이러한 문제는 지역고용거버넌스에 그대로 반영되어 대부분의 지역노사민정협의회가 실질적으로는 지방자치체나 고용노동부의 의견을 반영하는 지역고용센터가 주도하는 형태로 운영되고 있는 현실이다. 따라서 지역고용의 최고의사결정기구로서 그 기능을 제대로 하고 있지 못하다고 할 수 있다. 지역인적자원개발위원회 또한 사업의 안정성 부족과 사무국 인력의 고용 안정성 부족, 지역상공회의소에 대한 의존 등이 문제로 지적되고 있어 지역일자리 정책 수립을 위한 조사와 분석, 수요와 공급 분석 등의 업무를 분석하기에는 부족한 실정이다.
지역의 일자리 보장센터는 지역의 취약계층 및 구직자들을 종합적으로 관리하면서 직업상담과 복지상담을 통하여 이들의 향후 경력경로를 설정하고 계획할 수 있도록 도와주므로 지역의 일자리에 대한 공급상황을 누구보다도 더 밀접하게 파악할 수 있다는 장점이 있다. 따라서 지역일자리 고용거버넌스에서 지역의 노동공급상황에 대한 정보를 제공하고 지역의 고용정책과 수요창출 정책이 적절성을 판단할 수 있는 수많은 귀중한 정보를 축적할 수 있다고 볼 수 있다. 따라서 지역고용의 거너넌스의 한 축으로 의사결정에 참여하도록 하여야 할 것이다. 그러면 현재의 노사민정협의회는 지역의 고용센터와 지방자치제, 지역인적자원개발위원회, 산업인력공단 그리고 지역 기업들과의 네트워크를 통해 지역 일자리 수요을 파악하는데 보다 집중할 수 있게 되어 최종적으로 지역의 일자리 수요와 공급 미스매치를 줄이는 효과를 가져올 수 있다. 
노동조합 지역본부 또한 현재의 수동적인 노사민정협의회 참석에서 보다 적극적인 역할을 할 수 있도록 역할을 강화하여야 한다. 그러나 역할 강화의 필요성만으로는 실질적인 역할을 할 수 없기때문에 전국적인 직업별 공제회 수립 후 공제회 지역본부와의 유기적인 교류와 연대를 통해 지역고용거버넌스의 역할을 강화해야 할 것이다. 따라서 노동조합지역본부와 직업별 공제회 지역본부가 연대하여 지역 일자리보장위원회에 참여하도록 한다.
한편 지역인적자원개발위원회의 경우 대부분 지역 상공회의소의 도움을 받고 있다는 근본적인 한계가 있기 때문에 이들 위원회에 대한 독립적인 상시적인 예산을 법적으로 보장하여 조직의 안정성과 고용의 안정성을 보장할 필요가 있다. 한정된 예산과 고용불안정으로 인하여  지역고용 자료생성과 분석, 연구, 정책수립에 있어서 역량을 축적하기에 부족한 실정이다. 지역의 독립적인 고용정책 수립에 있어서 이들의 역량을 축적하고 안정적인 지역고용거버넌스를 구축하기 위해서는 독립된 예산을 통한 사업의 안정성과 고용의 안정성을 포함하여, 이들의 역량을 높이기 위한 포럼사업, 연구사업 등에 대한 지원을 꾸준히 강화할 필요가 있다. 이를 통해 풍부한 지역의 고용정책수립 인력풀을 갖출 필요가 있다.
  

(2) 일자리 보장제 전달체계

일자리 보장제도를 실행하기 위해서는 우선 최상위 기구로 일자리 보장 중앙본부를 정부의 한 부처 밑에 두는 것이 아니라 청와대 혹은 국무총리실 밑에 직속으로 두도록 한다. 혹은 통계청과 마찬가지로 한 부처가 아닌 ‘청’정도의 위상으로 신설하는 것도 가능할 것이다. 중요한 것은 고용노동부나 보건복지부의 한 부서가 아니라 독립된 조직을 두어 독립적이고 안정적인 예산을 확보할 필요가 있다는 것이다. 이를 위해 ‘일자리보장 본부’설치에 관한 법률을 제정하여 부처개편 등의 외부적 요인으로부터 자유롭고 독립적인 안정적인 조직운영을 보장할 필요가 있다. 또한 청와대 혹은 국무총리실 밑에 직속으로 설치할 것인지 아니면 ‘청’의 위상을 가진 정부조직으로 설치할 것인지의 여부는 예산확보의 용이성과 결부하여 안정적이고 꾸준한 예산을 확보할 수 있는 방향으로 결정하도록 한다. 또한 지역일자리 보장센터의 관련자들과 연구자들이 연 1회 차년도의 사업방향을 결정하고 지역 간 조정하는 총회를 개최할 것을 법률에 의해 의무화할 필요가 있다. 의무화된 규정이 없을 경우 형식적인 총회에 그쳐 의사결정이 결정권을 가진 소수의 집단에 의존할 가능성이 높다. 따라서 충분한 토의와 논의가 이루어지도록 총회개최를 법률에 의해 의무화할 필요가 있다.
일자리 보장 중앙본부 밑에는 각 지역별로 지역 일자리 보장 센터를 설치하도록 한다. 지역 일자리 보장센터는 지역 일자리 보장 관련 업무들을 총괄하고 부서간 업무를 조정하며, 최종적인 의사결정을 한다. 또한 지역 일자리 위원회에 참석하여 지역 일자리 정책 의사결정에 참여하고 중앙본부의 전체 총회에 참석하여 지역의 의견을 전달하고 지역 간 이해관계를 조정하도록 한다. 
지역 일자리 보장센터에는 돌봄고용보장제도 운영본부, 경력설계본부, 사회보장 본부, 지역친화형 일자리 보장 사업본부의 4개 본부를 두어 각 업무를 관장하도록 한다.
돌봄고용보장제도 운영본부는 돌봄일자리 구인 및 구직 등록, 돌봄일자리 매칭, 바우처 발행 등의 업무를 수행하는 관리팀, 근로계약과 노사갈등관계 발생 시 1차적인 조정역할을 하는 분쟁조정위원회를 운영하는 법률지원팀, 돌봄고용보장제도 운영 모니터링 및 민간운영기관의 인증관리 업무를 수행하는 모니터링팀의 세 팀으로 구성된다.
지역친화형 일자리 보장 사업본부는 지역의 마을기업, 협동조합, 사회적기업 등과 네트워크를 유지하면서 녹색일자리 등의 일자리 수요를 발굴하고, 이들 기업들의 고용관련 프로젝트 지원, 고용 및 고용 유지 지원 등의 업무를 수행한다. 산하에 지역친화형 일자리보장위원회를 설치하여 신규일자리 승인업무를 담당하고 경력복지설계위원회와 합동회의를 통해 적합한 대상자를 일자리에 배치한다.
경력설계본부는 구직자들의 역량을 평가하고 일자리 경험과 환경 등을 종합적으로 검토하여 적절한 직업 및 경력경로를 설계하고 가이드를 제공한다. 구직자들의 일자리 매칭작업은 기존의 고용센터에서 담당하되 현재 부족한 직업상담기능을 지역일자리 보장 센터의 경력설계본부가 전담하여 전문적인 고품질의 고용서비스를 제공하도록 한다. 서비스 제공대상은 취약계층이나 자녀를 둔 부모, 경력단절 여성 등에 한정되지 않고 구직자 전체와 현재 재직자 중 이직을 원하는 사람 누구나를 대상으로 한다. 먼저 고용서비스 대상자가 정해지면 복지지원 대상자인 경우 복지지원팀과 함께 필요한 복지지원서비스를 결정하고 현재의 역량과 직업경험을 바탕으로 적합한 일자리를 추천하고 앞으로의 경력경로를 설계하고 대상자와 상담을 진행한다. 필요에 따라 고용센터 및 직업별 공제회의 지역본부와 협업하여 최신 직업정보에 기반하여 경력경로를 설계한다. 지원대상자에게는 적합한 일자리와 그 일자리에서 향후 어떻게 역량을 높일 것인지 비전과 계획을 설명하고 필요한 숙련의 동향은 어떠한지, 직업훈련이 필요한 시기와 향후 어떠한 교육을 받아야 하는지, 직업전망은 어떠한지에 대한 자세한 설명을 제공하도록 한다. 또한 기존의 취업성공패키지를 직업상담팀에서 운영하도록 하여 취업성공패키지 상담 및 운영의 전문성을 강화한다. 지원대상자가 복지지원이 필요 없는 경우는 경력복지설계위원회에 복지지원팀은 참석하지 않는다. 모니터링팀은 고용서비스의 성과와 품질을 모니터링하고 주기적으로 성과보고서를 작성하여 보고하고 발간한다. 또한 취업성공패키지 민간운영기관 인증업무 및 관리업무를 담당하도록 한다.
사회보장본부은 기존 고용복지플러스센터에서 담당하였던 지자체 복지지원팀과 금융팀을 흡수하여 지역일자리 보장센터에서 담당하도록 한다. 지차제가 아닌 지역일자리 보장센터 소속으로 전환하여 지속성과 안정성, 고용서비스와의 협업을 통한 전문성을 강화하도록 한다. 지자체 및 보건복지부의 정책담당자들과의 네트워크를 유지하고 돌봄고용보장제도 운영본부와도 협업을 통하여 복지서비스의 전달자로서의 역할을 충실히 하도록 한다. 
 


4. 일자리 보장제 실행전략

현재 우리나라의 고용복지서비스는 앞에서 살펴본 바와 같이 지역거버넌스가 잘 작동하지 못하는 문제와 지역 주체의 역량부족이라는 한계를 가지고 있다. 이러한 상태에서 일자리보장제를 단기간에 적용하기 보다는 일자리보장제 시행을 위해 필요한 지역거버넌스와 조직체계 구축을 병행하면서 단계적으로 접근하는 것이 필요하다. 이를 위해 다음과 같은 3단계 접근을 제안한다.
먼저 1단계는 일자리 보장제 도입과 실험의 단계이다. 기간은 2023년부터 2025년까지의 3개년도로 한다. 먼저 일자리 보장제를 책임지고 추진할 조직설치에 관한 법률을 제정하여 공표하여야 한다. 일자리 보장제를 안정적으로 시행하고 장기적으로 안착시키기 위해서는 일자리보장제 예산에 대한 안정적인 확보와 이를 추진할 항상적인 조직기구의 설립이 필수적이다. 일자리 보장제를 고용노동부 혹은 보건복지부 등 기존 부처의 한 정책사업으로 추진할 경우 예산이 경제적 정치적 상황에 따라 연동되어 안정적인 사업추진이 저해되고 이는 장기적으로 일자리보장제를 안착시키는데 어려움을 초래할 것이다. 또한 현재 고용노동부와 보건복지부의 인력으로 신규사업을 추진하는 것은 이들의 업무부담을 가중시키고 다른 정책사업시행을 어렵게 해 일자리보장제가 다른 정책사업을 대체하는 효과를 가져올 가능성이 높다. 따라서 기존의 정부조직을 활용하기 보다는 일자리 보장제를 전담할 신규조직을 설치하고 이를 법률로 규정하여 안정화할 필요가 있다. 이를 통해 저임금 불안정 고용상태에 있는 많은 기존 직업상담사 및 사회복지사들을 흡수하고 이들을 위한 신규노동시장을 창출하여 고용복지 서비스의 질을 높이고 청년층을 위한 신규고용창출에도 기여하도록 한다. 
(가칭)돌봄고용제를 1단계에서 준비하고 시행하여 돌봄노동을 공식화하도록 한다. 돌봄고용제는 1단계 기간 내 전국적으로 시행하는 것을 목표로 하고, 이를 위한 조직구성체계를 갖추면서 이를 통해 일자리보장제 조직체계를 구성하고 갖추어 나가는 데 활용하도록 한다. 
지역친화형 일자리 보장제는 광역시 및 도단위에서 우선적으로 시범사업을 시행하도록 한다. 도단위라 함은 특정 도의 모든 지역을 대상으로 하는 것이 아닌 역량이 비교적 갖추어졌다고 생각되는 지역을 선별적으로 시행하는 것을 의미한다. 가령 경기도의 경우 수원시와 성남시 등을 대상으로 우선적으로 시행할 수 있을 것이다. 기초자치단체의 경우 현실적으로 지역친화형 일자리 보장제를 실시할 자체적인 역량을 확보하지 못하였다고 판단되므로 우선적으로 광역시와 도단위의 자치체 단위에서 우선적으로 지역친화형 일자리 시범사업을 시행한다. 단 기초자치단체는 하나의 사업체로서 협동조합, 사회적 기업, 마을기업 들처럼 경쟁적으로 참여가능하도록 가능성을 열어두어 자체적인 역량에 따라 참여할 수 있도록 한다. 시범사업의 중간평가와 최종평가를 외부기관에 위탁하여 실시하고 평가결과를 반영하여 2단계 사업준비를 할 수 있도록 한다. 1단계에서 발굴된 일자리 들은 지역단위에서 일자리은행을 설립하여 체계적으로 관리하도록 한다. 1단계에는 기초자치단체, 협동조합, 사회적기업, 마을기업, 지역학교 등의 현재 존재하는 지역의 단체들이 주요사업 참여자로 참여하여 일자리를 발굴하고 제공한다.
2단계는 일자리보장제를 전국적으로 확대하고 보급하는 단계로 2026년부터 2028년까지 3개년으로 한다. 먼저 지역친화형 일자리 사업의 1단계 평가결과에 기반하여 제도를 개선한 후 전국 모든 지역과 기초자치단체를 사업대상으로 하여 지원대상이 사각지대 없이 집행될 수 있도록 하는 체계를 갖추도록 한다. 1단계에서 지역별로 설립한 일자리은행의 네트워크를 구축하여 일자리 기획 정보를 공유하여 각 지역에서 새로운 일자리를 기획하기 위한 정보풀을 제공한다. 또한 1단계에서 구축한 일자리보장 조직을 안정화하여 찾아가는 서비스를 구축하고, 지역의 이해관계자들의 네트워크를 지원하여 지역의 새로운 일자리 기획을 지원하도록 한다. 
돌봄고용보장제도는 1단계에서의 평가를 기반으로 제도를 개선하고 2단계에서는 안정화하도록 한다. 또한 돌봄노동자의 근로조건 향상을 위해 돌봄노동 공제조합을 설립하고 지원하여 돌봄노동자 간의 네트워크를 통한 친목도모 및 근로조건 향상을 위해 자체적으로 노력할 수 있도록 지원한다.
한편, 한국형 일자리보장제가 장기실업자 만이 아니라 고학력 청년층, 고령층, 경력단절 여성 등 실질적으로 전 국민을 대상으로 하는 성격으로 발전시키기 위해 고용노동부, 교육부, 환경부, 여성가족부 등 관련부처와 협업체계를 구축하도록 하여 사업의 중복성을 최소화하고, 일자리 보장제 참여자들의 효율적인 경력개발을 지원하도록 한다. 가령 고학력 청년층의 경우 일자리 보장제에서 직업경로를 설정한 후 각 단계별로 필요한 직업훈련을 받을 수 있도록 지원해야하는데, 이때 교육부와의 협업이 중요하다. 현재의 직업훈련시장에서 제공되는 직업훈련의 경우 일정 수준까지만 제공되기 때문에 고급수준의 직업훈련과정은 현실적으로 대학에서 개설하여야 한다. 민간후훈련기관 중심인 우리나라의 직업훈련시장은 훈련을 받고자 하는 수요자 많은 기초과정 위주로 과정이 개설되는 경향이 있다. 즉 직업훈련시장의 실패가 발생하고 있다. 따라서 고급훈련과정의 경우 배우고 싶어도 개설되지 않아 배울 수 없는 경우가 대부분이다. 현실적으로 이러한 고급훈련과정은 대학이나 전문대학에서 개설하도록 하여야 할 것이다. 따라서 이러한 체계를 구축하기 위해서는 교육부와의 협업구조가 필수적이다. 또한 고용노동부, 여성가족부, 환경부 등이 자체적으로 시행하고 있는 사업들과 일자리보장제의 일자리가 관련성이 있는 경우 직업이전이 활발히 이루어질 수 있도록 관련부처와의 협조가 필수적이라고 할 수 있다. 한편 2단계에 대한 중간평가와 최종평가 또한 외부기관에 의뢰하여 공정하고 객관적인 평가가 이루어지도록 한다.
마지막으로 3단계는 일자리보장제도를 완성하고 안정화하는 단계로 2029년부터 시작되는 것을 목표로 한다. 먼저 일자리 보장제를 법제화하여 모든 국민의 일할 권리를 명시하도록 한다. 이에 맞추어 일자리 보장제가 전국단위로 빠짐없이 촘촘하게 실행될 수 있도록 한다. 또한 관련부처와의 협업체계를 정비하고 안정화하여 전 국민의 직업경력요구사항을 확인하고 맞춤형 지원을 할 수 있도록 운영한다.


5장. 요약 및 결 론

본 연구는 장기실업자, 청년층, 경력단절여성, 고령층, 장애인 등을 대상으로 일자리보장제를 설계하고 이를 실행하기 위한 계획을 제언하는 것을 주요 목적으로 하였다. 
이를 위해서 먼저 일자리보장제를 시행하기 위한 기반이라 할 수 있는 지역고용정책과 지역고용거버넌스, 고용복지서비스 전달체계의 현황을 살펴보았다. 현재 고용노동부에서 주관하고 있는 지역고용정책은 지역산업맞춤형 일자리창출 지원사업, 지역 일자리 목표 공시제, 고용위기기역 등 지정제도의 세가지인데, 사업의 유사중복성, 성과산출이 용이한 사업위주 시행, 지역의 역량부족에 따른 사업수행기관에 대한 의존 등이 만성적인 문제인 것으로 나타났다. 이러한 원인으로는 지역고용거버너스의 문제와 지역 주체의 역량부족이 가장 큰 것으로 지적되고 있었다.
현재의 지역고용거버너스는 최고의사결정기구로 지역노사민정협의회를 설치하고 있는데, 산업계의 참여가 저조하고 산하에 사무국이 없거나 있는 경우에도 직원이 1~2명에 불과한 경우가 많아 협의회를 뒷받침하는 기능이 약하고 지역인자위의 경우 사무국은 대부분 지역의 상공회의소 및 경총 등 민간기구에서 맡고 있어 지역노사민정협의회와 이해관계가 충돌하는 문제가 있었다.
지역고용정책 추진 주체의 역량부족 또한 지속적으로 제기되는 문제였다. 인자위 사무국의 경우 사업중심 운영구조로 작동하다 보니 사무국의 고용안정과 처우개선, 역량개발에 있어서 한계를 가지고 있었다. 최근 지자체에서 일자리재단 설립 등을 통해 자체적으로 지역고용 문제에 대한 역량을 제도화-조직화하려는 움직임이 있지만, 사업수행 기능에 초점이 맞추어져 있고 정책 기획, 분석, 연구 등 지역주체의 핵심 역량을 강화하고 축적하는데는 미흡하였다. 
대표적인 고용복지서비스로는 2009년에 도입된 취업성공패키지가 있다. 저소득층 대상 취업성공패키지의 경우 현재 고용센터가 진행하는데 고용센터의 인력부족으로 어려움을 겪고 있었다. 청년층을 대상으로 한 취업패키지의 경우 민간위탁으로 진행하고 있는데, 취업률은 높은 편이지만 직업훈련을 생략하고 취업알선으로 이어지는 경우가 많아 취업의 질에 대한 종합적인 평가가 필요한 것으로 판단되었다. 또한 민간위탁기관의 직업상담사의 근로조건이 열악하여 양질의 취업지원서비스를 제공하지 못하는 것으로 나타났다.
한편 부처별?프로그램별 칸막이가 심하여 전달체계와 프로그램 숫자는 많아도 상호 연계 없이 단편적이고 분절적으로 제공된다는 비판에서 고용복지+센터를 설치하여 고용복지+센터 한 곳만 방문하면 실업급여, 직업훈련, 취업알선, 고용장려금 등 고용과 관련된 일체의 서비스는 물론 고용과 관련된 복지 서비스까지 한 곳에서 원스톱으로 받을 수 있게 하였는데, 고용센터 소장이 고용복지+센터의 장으로서 다른 참여기관 직원에 대해 지휘?명령권을 행사하지 못하는 등 아직 통합 거버넌스 체계가 없이 여러 참여기관이 한 장소에 위치하는 물리적 통합에 그치고 있어 화학적 결합을 통한 진정한 원스톱 고용복지서비스로의 발전이 과제로 남아 있었다. 또한 노동시장정책 프로그램이 급증하고 일자리 예산이 지속적으로 증가하고 있어 고용센터에서의 행정업무 부담은 급증하고 있으나 고용정책을 전달하는 고용센터의 인력 충원은 제대로 이루어지고 있지 않다. 그 결과 구직자 취업지원기능이 상대적으로 약화되고 양질의 일자리 발굴 기능이 미흡한 실정이었다. 지자체 일자리센터 또한 일하는 공무원은 순환보직으로 전문성 축적이 어렵고, 민간상담원은 대부분 위탁업체의 단기 계약직이라 전문성이 부족하여 양질의 서비스 제공이 곤란하여 전반적인 고용서비스 역량이 미흡한 실정이었다.
일자리보장제 관련 해외사례를 검토한 결과 프랑스의 장기실업 0지역 프로젝트, 영국의 미래일자리기금과 킥스타트프로그램이 일자리보장제에서 참조할 만한 사례로 볼 수 있었다. 
프랑스의 장기실업 0지역 프로젝트는 모든 사람은 일할 의무가 있고 일할 권리가 있다는 정신에 따라 오랜 동안 일자리를 얻지 못한 이들에게 지역단위의 해결책을 제공하는 것을 목적으로 2016년에 시작되었다. 기반하고 있는 3가지 원리는 다음과 같다.
첫째, 고용할 수 없는 사람은 없다. 따라서 사람이 아닌 일자리가 사람의 역량과 숙련에 맞추어야 한다.
둘째, 일자리는 부족하지 않다. 지역사회에 달성해야 할 수많은 다양한 일자리들이 남아 있다.
셋째, 재정은 문제가 되지 않는다. 일자리 창출비용보다는 일자리 박탈에 따른 비용이 더욱 크다. 실업에 대한 보조금 지급을 일자리 창출비용으로 전환하면 이를 충당할 수 있고 일자리 창출을 통해 고용주와 지역사회에 도움을 줄 수 있다.
이러한 원리를 실현하기 위한 프로젝트 실행의 기본원칙은 다음과 같다.
첫째, 프로젝트에 자발적으로 참여하는 장기실업자 누구에게나 일자리를 제공해야만 한다.
둘째, 특정 일자리는 해당 일자리에 적합한 참여자를 선별하지 않는다. 프로젝트는 장기실업자가 보유한 체화된 노우하우(know-how)와 희망사항, 가능성, 참여일자 등에 근거하여 맞춤형 일자리를 제공하여야 한다. 즉 일자리는 여러 지원자 중 적합한 지원자를 뽑는 권한을 갖지 않는다. 반대로 대상자에게 적합한 일자리를 찾아서 제공하거나 근로조건을 대상자에게 적합하도록 바꾸어야 한다.
셋째, 일시적인 일자리가 아니라 참여자가 원하는 한 지속되는 영구적인 일자리를 제공해야 한다. 따라서 근로계약은 기간의 제한이 없는 영구적인 근로계약을 체결한다.
넷째, 숙련향상을 제공해야 한다. 참여자는 일자리에서 새로운 숙련을 배울 수 있어야 하고 이를 위한 적합한 직업훈련을 보장해야 한다. 또한 숙련향상에 따라 기업 내에서 직업적 이동이 보장되어야 하고 지속적인 직업훈련 또한 보장되어야 한다.
다섯째, 제공되는 일자리는 지역에 기존에 존재하는 일자리를 대체하는 성격이 아니어야 하고 지역이 필요로 하는 일자리여야 한다.
프로젝트는 3단계로 계획되었는데 2016~2021년을 1단계, 2021~2026년을 2단계, 이후를 3단계로 설정하였다. 이는 프로젝트가 실험적인 성격이 강하기 때문에 각 단계별로 프로젝트를 평가하고 개선할 사항을 확인하여 제도를 성공적으로 정착시키 위함이다. 1단계에는 10개 지역에서 우선적으로 실험을 하고, 2단계에는 50개 지역을 추가하여 최소 60개 지역으로 확대하도록 하였다. 이러한 단계와 단계별 평가를 통해 3단계 실행에 대한 준비를 갖추도록 한다. 마지막 3단계는 고용보장제도를 시행하는 단계로 실험을 통해 확인한 세부사항들을 법으로 명시하여 전 국민의 고용을 보장할 계획이다.
영국의 미래일자리기금은 청년일자리보장제도의 일환으로 2010년 1월에 시작되어 2011년 3월까지 시행되었다. 일자리 승인의 전제가 되는 최소요구조건은 먼저 추가적인 일자리여야 한다는 것이었다. 따라서 기존의 일자리를 대체하는 성격이어서는 안 되고, 해당 일자리로 인해서 다른 노동자가 일자리를 잃거나, 임금이 감소하거나, 근로시간이 감소하는 효과를 가져와서도 안 됐다. 두 번째로는 해당 일자리는 6개월 이상 지속되는 일자리여야 한다는 조건이었고 세 번째 요구조건은 주당 25시간의 근로시간을 보장하여야 한다는 것이었다. 마지막으로 급여는 최저임금수준이상을 지급하여야 하는데, 이때 임금수준은 노동조합과 상의하여 결정할 것을 권고하였다. 
최소요구조건을 충족한 계획에 대해서는 이후 질적평가를 통해 최종승인여부를 결정하였다. 먼저 지역의 노동시장상황에 부합하는지, 장기적인 관점에서 해당 노동자의 계속고용가능성을 증진시키기 위해 훈련 제공 등의 적절한 지원을 하는 계획을 수립하였는지의 여부를 판단하였다. 다음으로 지역사회에 유익한 혜택을 제공하는지 여부를 평가하였고, 마지막으로 프로젝트를 수행하고 실현할 조직의 역량을 평가하였다.
미래일자리 기금은 2010년 5월 연합정부에 의해 추진된 적자감소정책의 일환으로 2011년 3월 31일에 시작된 일자리를 끝으로 폐지되었다. 그러나 이후 출판된 보고서들은 미래일자리 기금 폐지 결정이 잘못된 결정이었음을 보여주었다. 미래일자리기금에 대한 이러한 긍정적인 평가들에 힘입어 영국은 킥스타트계획이라는 새로운 일자리보장 프로그램 실험을 기획하고 2020년 9월부터 2021년 12월 17일까지 신청을 받고 있다. 
기존의 적극적 노동시장 정책이 실업의 원인을 공급측면인 구직자 개인에서 찾고 구인구직 서비스를 통한 매칭 혹은 직업훈련을 통하여 노동 수요자인 기업이 원하는 역량형성에 중점을 두었다면, 프랑스의 장기실업 0지역 프로젝트와 영국의 미래일자리기금은 실업의 원인을 수요측면에서 찾고 새로운 수요의 창출을 통해 고용문제를 해결하려 시도한다는 점에서 현대적 화폐이론과 일맥상통하는 면이 있다. 또한 기존의 적극적 노동시장 정책이 일자리에 적합한 사람을 매칭하는 ‘일우선접근법’(work-first approach)인 반면에, 이러한 정책들은 사람을 먼저 생각하는 ‘인적자본접근법’(human-capital approach)인 특징을 갖는다. 
한편 프랑스는 바우처돌봄노동제도를 확대한 CESU라는 제도를 통해 개인서비스를 공식화하고 세액공제혜택을 통하여 공식적인 개인서비스노동에 대한 수요를 창출하였다. 벨기에는 바우처 지원과 돌봄노동 사용에 대한 세액공제 혜택을 통해 돌봄노동을 공식화하고 수요를 증가시켰다. 두 사례는 세액공제의 혜택과 적절한 바우처 지원으로 돌봄노동수요를 창출하고 돌봄노동을 공식화할 수 있다는 좋은 사례를 제공하고 있다. 
프랑스와 영국의 사례를 참조하여 한국형 일자리보장제도를 기획할 때 기반해야할 원칙으로 다음과 같은 5가지를 제안하였다.

① 새로운 수요 창출을 통한 완전고용실현
② 인적자본 중심주의 일자리 정책
③ 일자리의 항상성과 경기역행적 성격의 병행 추구
④ 지역기반주의
⑤ 전체국민을 지원 대상으로 포용

이러한 원칙에 기반하여 지역사회의 수요와 사업참여 대상자의 요구에 기반한 ‘지역친화형 일자리 보장사업’과 돌봄서비스의 공식화로 ‘돌봄고용보장제’를 제안하였다. 추가로 지역일자리 보장제를 시행할 지역단위의 거버넌스와 조직체계를 갖추기 위한 ‘고용·복지 서비스 인력 확충 및 전문화’사업을 제안하였다.
지역친화형 일자리 보장 사업은 프랑스의 장기실업0 프로젝트와 영국의 미래일자리 기금처럼 지역의 수요에 기반한 일자리를 제공하되 장기실업자, 청년구직자를 넘어서 경력단절 여성, 구직 고령층, 전직을 준비중인 노동자들까지도 대상으로 포함하도록 한다.
지역 친화형 일자리 위원회를 지역친화형 일자리본부 산하에 설치하여 지역친화형 신규일자리 승인을 담당한다. 일자리 승인에 활용하는 원칙은 다음과 같다.

① 일자리는 기존에 지역에 존재하지 않았던 새로운 일자리여야 한다.
② 새로운 일자리로 인하여 지역의 다른 일자리가 사라지거나, 다른 노동자의 근로시간이나 임금이 감소하는 효과를 가져오지 않아야 한다.
③ 지역사회에 도움이 되어야 한다.
④ 일자리는 노동자의 역량 및 기술, 신체조건, 육아 등의 가정환경에 따라 유연하게 조정할 수 있어야 한다.

위의 4가지 조건을 만족하여 승인된 일자리는 일자리은행에 등록하고 해당일자리에 적합한 대상자를 매칭하기 위해 경력복지설계위원회의 합동회의를 개최하여 적합한 대상자를 배정한다. 경력설계본부 산하의 직업상담팀과 사회보장 본부 산하의 복지지원팀이 협력하여 대상자를 상담하고 원하는 요구사항과 역량 및 기술을 확인한 후 경력복지설계위원회에 이관하여 지원대상자에게 적합한 경력복지설계를 제공하고 지역친화형 일자리보장 위원회와의 합동회의를 통하여 맞춤형 지역일자리를 제공하도록 한다.
합동회의에서 추천한 대상자에 대해서 해당 일자리의 고용주는 거부권을 갖지 못한다. 또한 일자리 매칭 후 지속적인 모니터링 및 일자리 내용 수정의 책임을 지역친화형 일자리보장위원회가 갖는다. 적합한 대상자를 찾지 못한 경우 해당 일자리는 경기가 나빠지거나 경제위기가 발생시 경기역행적인 일자리로 활용하기 위해 일자리은행에서 지속적으로 관리한다. 또한 정기적으로 지역의 마을기업, 협동조합, 사회적 기업과 회의를 갖고 신규일자리 창출 관련 회의를 갖도록 한다. 이를 통하여 이들 기업들과 상시적인 네트워크를 구축한다. 
돌봄일자리의 경우 프랑스의 고용보증수표제(CESU)와 벨기에의 가사서비스 바우처제도를 한국적으로 변용해 적용하는 ‘돌봄고용보장제’ 도입을 제안하였다. 먼저 프랑스처럼 돌봄서비스 사용을 원하는 사람은 누구나 이용할 수 있도록 범위를 확장하여 돌봄서비스 일자리를 창출하고, 고용관계를 공식화함으로써 서비스의 품질관리 및 돌봄서비스 노동자의 권익을 보호할 수 있도록 하여야 할 것이다. 프랑스 CESU 제도와 벨기에 가사서비스 바우처제도가 돌봄서비스 수요를 창출하고 제도가 정착될 수 있었던 가장 큰 성공요인은 돌봄서비스 이용액에 대해서 세액공제혜택을 부여한 것이다. 그러나 우리나라의 세부담은 프랑스나 벨기에처럼 높은 수준은 아니기 때문에 세액공제의 유인이 그다지 높지는 않을 것으로 판단된다. 따라서 돌봄고용보장제 도입을 위해서는 증세를 통하여 세부담을 높이는 정책이 필수적으로 병행되어야 한다. 증가된 세부담하에서 돌봄서비스를 이용하는 사용자들에 한해 세액공제를 통해 세부담을 경감해 줌으로써 돌봄서비스 수요를 창출하도록 하여야 할 것이다. 
프랑스 CESU제도와의 차이점은 프랑스의 경우 돌봄서비스 이용을 누구나 개인이 직접고용하여 이를 신고할 수 있도록 하였으나, 우리나라의 고용보증수표제는 오직 ‘지역 일자리 보장 센터’를 통하여서만 고용할 수 있도록 하는 것이 바람직하다고 생각된다. 개인 간 고용관계를 직접 맺을 경우 돌봄서비스노동자가 권리 요구에 소득적일 가능성이 높기 때문에 개인 간 고용관계를 맺을 경우 반드시 지역일자리보장센터를 통하여 표준적인 계약을 맺도록 하여야 한다. 
돌봄서비스 이용은 먼저 돌봄서비스 이용을 원하는 개인은 지역 일자리 보장센터에 구인등록을 하고, 지역일자리 보장센터는 구직 등록된 돌봄서비스 노동자 중에서 적합한 이를 매칭하여 추천하도록 한다. 개인사용자와 돌봄서비스 노동자 간의 계약은 지역 일자리 보장센터를 통하여 공증된 형태로 이루어지도록 하여 개인 간 직접계약에 따른 갈등을 최소화하여야 할 것이다.
마지막으로 고용·복지 서비스 인력 확충 및 전문화를 일자리 보장제도의 하나로 제안하였다. 현재 우리나라의 고용복지서비스는 개인의 요구를 파악하고 이에 적합한 경력경로를 설계하고 적합한 일자리 매칭과 직업훈련소개, 복지서비스 제공에 매우 취약하다. 가장 큰 원인은 고용복지지원서비스를 지원할 인력의 부족과 열악한 근로조건으로 개인맞춤형 서비스와 경력설계 서비스를 제공하는서비스의 질이 높지 않기 때문이다. 양질의 일자리보장 서비스를 제공하기 위해서는 해당 인력을 확충하고 처우개선을 통하여 전문적인 서비스를 제공할 수 있도록 하는 것이 매우 중요하다. 
고용복지서비스의 문제점으로 기존의 고용복지서비스가 문제의 원인을 개인에게서 찾는 취업우선주의에 기반하고 있어 개인의 일할권리에 기반한 개인 맞춤형 일자리제공의 시각을 가지지 못했던 것도 지적할 수 있다. 즉 개인맞춤형 일자리 제공이 아닌 일자리 맞춤형 일자리 매칭서비스를 제공했다는 문제점도 향후 개선해야 할 것이다.
한편 고용·복지 서비스 인력수요는 경기와 반대로 움직이는 역행적인 성격을 가지기 때문에 일자리 보장제의 지역친화형 일자리보장제도나 돌봄고용보장제의 경기역행적 성격의 부족한 부분을 보완하여 제도의 장기지속성을 강화할 수 있다. 고용·복지 서비스 인력에 대한 수요는 경기침체 시에 오히려 증가하는데, 실업자와 취약계층의 숫자는 이러한 시기에 자연스럽게 증가하기 때문에 이들에게 고용·복지 서비스를 전달하는 인력에 대한 수요도 마찬가지로 증가할 수밖에 없다. 따라서 고용·복지 서비스 인력의 확충은 경기에 대한 자동안정화장치로서 기능할 수 있다. 현재 고용복지+센터에서 기능하고 있는 공공고용?복지서비스 기능 중 직업상담과 복지서비스 기능을 일자리 보장센터로 가져오고 고용센터는 고용노동부의 일자리 정책과 일자리 매칭기능에 전담하도록 할 것을 제안하였다.
현재 우리나라의 고용복지서비스는 앞에서 살펴본 바와 같이 지역거버넌스가 잘 작동하지 못하는 문제와 지역 주체의 역량부족이라는 한계를 가지고 있다. 이러한 상태에서 일자리보장제를 단기간에 적용하기 보다는 일자리보장제 시행을 위해 필요한 지역거버넌스와 조직체계 구축을 병행하면서 단계적으로 접근하는 것이 필요하다. 이를 위해 3단계 접근을 제안하였다.
먼저 1단계는 일자리 보장제 도입과 실험의 단계이다. 기간은 2023년부터 2025년까지의 3개년도로 한다. 먼저 일자리 보장제를 책임지고 추진할 조직설치에 관한 법률을 제정하여 공표하여야 한다. 일자리 보장제를 안정적으로 시행하고 장기적으로 안착시키기 위해서는 일자리보장제 예산에 대한 안정적인 확보와 이를 추진할 항상적인 조직기구의 설립이 필수적이다. 기존의 정부조직을 활용하기 보다는 일자리 보장제를 전담할 신규조직을 설치하고 이를 법률로 규정하여 안정화할 필요가 있다. 이를 통해 저임금 불안정 고용상태에 있는 많은 기존 직업상담사 및 사회복지사들을 흡수하고 이들을 위한 신규노동시장을 창출하여 고용복지 서비스의 질을 높이고 청년층을 위한 신규고용창출에도 기여하도록 한다. 또한 (가칭)돌봄고용제를 1단계에서 준비하고 시행하여 돌봄노동을 공식화하도록 한다. 지역친화형 일자리 보장제는 광역시 및 도단위에서 우선적으로 시범사업을 시행하도록 한다. 도단위라 함은 특정 도의 모든 지역을 대상으로 하는 것이 아닌 역량이 비교적 갖추어졌다고 생각되는 지역을 선별적으로 시행하는 것을 의미한다. 가령 경기도의 경우 수원시와 성남시 등을 대상으로 우선적으로 시행할 수 있을 것이다. 시범사업의 중간평가와 최종평가를 외부기관에 위탁하여 실시하고 평가결과를 반영하여 2단계 사업준비를 할 수 있도록 한다. 1단계에서 발굴된 일자리 들은 지역단위에서 일자리은행을 설립하여 체계적으로 관리하도록 한다. 
2단계는 일자리보장제를 전국적으로 확대하고 보급하는 단계로 2026년부터 2028년까지 3개년으로 한다. 먼저 지역친화형 일자리 사업의 1단계 평가결과에 기반하여 제도를 개선한 후 전국 모든 지역과 기초자치단체를 사업대상으로 하여 지원대상이 사각지대 없이 집행될 수 있도록 하는 체계를 갖추도록 한다. 1단계에서 지역별로 설립한 일자리은행의 네트워크를 구축하여 일자리 기획 정보를 공유하여 각 지역에서 새로운 일자리를 기획하기 위한 정보풀을 제공한다. 또한 1단계에서 구축한 일자리보장 조직을 안정화하여 찾아가는 서비스를 구축하고, 지역의 이해관계자들의 네트워크를 지원하여 지역의 새로운 일자리 기획을 지원하도록 한다. 돌봄고용보장제도는 1단계에서의 평가를 기반으로 제도를 개선하고 2단계에서는 안정화하도록 한다. 
마지막으로 3단계는 일자리보장제도를 완성하고 안정화하는 단계로 2029년부터 시작되는 것을 목표로 한다. 먼저 일자리 보장제를 법제화하여 모든 국민의 일할 권리를 명시하도록 한다. 이에 맞추어 일자리 보장제가 전국단위로 빠짐없이 촘촘하게 실행될 수 있도록 한다. 또한 관련부처와의 협업체계를 정비하고 안정화하여 전 국민의 직업경력요구사항을 확인하고 맞춤형 지원을 할 수 있도록 운영한다.



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