- 번역노동불평등신노동법
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미래의 노동자 발언권과 권한
The Future of Worker Voice and Power
- 입력 2022.08.03 20:42 조회 1389
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David Madland
미국진보센터(Center for American Progress, CAP)의 선임연구위원이다. 그는 워싱턴 포스트 칼럼니스트인 디온 주니어(E.J. Dionne Jr.)에 의해 "미국에서 가장 현명한 노동 학자 중 한 명"으로 불렸다.
그는
(2015))의 저자이다.
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David Madland
미국진보센터(Center for American Progress, CAP)의 선임연구위원이다. 그는 워싱턴 포스트 칼럼니스트인 디온 주니어(E.J. Dionne Jr.)에 의해 "미국에서 가장 현명한 노동 학자 중 한 명"으로 불렸다.
그는
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미래의 노동자 발언권과 권한
The Future of Worker Voice and Power
By David Madland
October 2016
이동한(정의정책연구소) 번역
1. 서문 및 요약
미국 노동자들은 기업 이윤과 국가 경제 성장에 헌신해왔지만 충분한 보상을 받지 못하고 있다. 1인당 경제적 생산량은 지난 40년 동안 거의 두 배로 증가했지만, 그 이익의 대부분은 최상위 부유층에게 돌아갔다.1 불평등과 기업 이익이 기록적인 수준에 근접하면서, 인플레이션을 반영한 민간부문 노동자들의 평균 임금은 여전히 1970년대 수준에 머물고 있다.2
이러한 문제들이 야기되는 기본적인 구조는 알려져 있지만, 구체적인 사실들을 보면 더욱 충격적이다. 1973년 상위 상장기업의 CEO는 평균적으로 약 110만 달러를 벌었고 이는 일반 노동자의 약 22배에 달하는 금액이다.3 오늘날 CEO는 평균적으로 일반 노동자의 약 275배에 해당하는 1,550만 달러를 벌고 있다.4 CEO의 급여 인상은 천문학적인 것이었지만, 상위권에 가까운 다른 사람들도 급격한 소득 상승을 경험했다. 지난 40년간 가장 부유한 1%의 소득은 3배 이상 증가했다.5 이와는 대조적으로, 하위 90%의 소득은 같은 기간 2% 증가했을 뿐이다.6 당연히 전체 소득에서 중산층 소득이 차지하는 비중은 과거 어느 때 보다 낮아졌고, 상위 1%가 가져가는 비중은 최고 기록에 필적하고 있다.7 최근 수십 년 동안 미국 경제의 생산성은 매우 높아졌지만, 대부분의 노동자들은 그 이익을 제대로 받지 못하고 있다.8
노동자의 임금을 인상하고 중산층을 강화하고 성장시키는 것은 미국이 직면한 핵심 경제 과제다. 그러나 노동자의 발언권과 권한을 증가시킨다는 목표를 실질적으로 실현할 해결방안은 진보진영에서 조차 대부분 논의 대상에서 제외되어 왔다. 노동자를 위한 집단적 목소리가 임금을 올리고 불평등을 줄인다는 것만큼 경제연구가 지지해주는 사실도 드물지만, 정치적 논쟁은 이렇게 필수적인 해결방안을 중요하게 고려하고 있지 않다.
노동자들이 스스로를 대변하기 위해 함께 단결할 수 있도록 노동자들의 목소리와 권한을(voice and power) 높이는 것은 진보주의자들에게 최우선적 경제 과제이지만 이를 위해서 미국은 노동체계 전반을 다시 설계해야 할 것이다. 이미 발의된 ‘성장하는 경제를 위한 직장 법(Workplace Act for a Growing Economy, WAGE)’은 이러한 현대화의 중요한 부분이지만, 이는 보다 광범위한 노력의 일부분임을 명심해야 한다.9
더 높은 임금과 더 높은 생산성을 모두 제공할 수 있는 과감한 아젠다에 대한 요구가 증가하고 있으며 그 기회 역시 다가오고 있다. 이 아젠다는 성장을 촉진하고 기업의 확장에 도움이 되도록 우리의 노동 체계를 개편하는 동시에 노동자들이 직무에 대한 발언권을 가지고 공헌에 대한 대가를 받을 수 있도록 할 것이다. [같거나 적은 자원으로 더 많은 것을 만드는] 생산성 향상은 중요한 문제이며, 시간이 갈수록 기후위기 대처에 필수적일뿐만 아니라 우리의 생활 수준도 더욱 발전시킬 수 있기 때문이다.
이는 진보주의자들을 포함해 실로 모든 미국인들이 지지해야 할 목표다. 그 실현을 위해 우리는 미국 노동법을 현대화할 것이다.
미국 노동법의 기본 구조는 1935년 NLRA(National Labor Relations Act, 전국노동관계법)가 마련된 이후에는 한 번도 근본적으로 변화된 적이 없다.10 NLRA 통과는 노동자 권리 확보를 위한 분수령이었으며, 노동자를 위험으로부터 보호하는 가장 중요한 법이다. 그러나 이제 이 법은 다른 시대와 다른 경제를 위한 것이 되었으니 현대화가 필수적이다. 80년이 지난 이 법의 가장 큰 문제는 대부분의 임금 및 복리후생 관련 협상을, 지역이나 산업 차원의 교섭 보다는, 기업 차원으로 전환시켰다는 점이다. 기업 수준의 교섭은 노조가 경쟁사에 비해 현저히 높은 인건비를 받는다는 것을 의미하며, 우리의 역사, 학문적 연구, 타국의 경험에서 보듯이 갈등과 비생산적인 경영·노조 활동으로 이어진다. 어떤 상황에서는 현 제도가 확실히 성과를 높이고 많은 노동자들의 임금을 올릴 수 있지만, 다른 경우에는 목표를 달성하거나 달성하지 못한다.
21세기, 그리고 그 이후로도 우리에게 도움이 될 노사관계 시스템을 국가적 차원에서 구축해야 한다. 설령 다른 시대를 위해 만들어진 모델을 부활시키는 것이 현실적이라 해도, 지금보다 더 나은 시스템을 만들어야 한다는 더 높은 목표를 가져야 한다. 우리는 임금과 생산성을 높이고 노사 간의 협력적 관계를 조성할 올바른 구조 및 인센티브를 제공하기 위해 노력해야 한다. 이 모든 것은 세계화된 경제에서 미국 경제가 번창하는 데 필수적이다. 우리의 목표는 앞으로 노동자들이 우리나라 경제의 진정한 동반자가 되도록 만드는 것이어야 한다.
이 새로운 노사관계 시스템의 핵심은 노동조합을 변화시키는 것이다. 즉 현재의 기업 별 교섭이 아니라 산업이나 부문 전체를 대상으로 임금과 편익 증진을 위한 교섭을 할 수 있는 [아마도 오늘날 우리가 이해하는 노조와는 매우 다른] 조직 또는 구조로 전환하자는 것이다. 이와 함께 직장협의회(works council, 노동자평의회)와 같은 새로운 기업별 조직이 만들어져야 할 것이다. 이는 어느 특정 기업에서나 특정한 직장 내 문제를 다룰 현장 내 노사관계 조직으로서의 역할을 수행할 것이다. 이러한 변화는 노동자가 노조 유무에 관계없이 기업이 비슷한 인건비를 지불하고 노사 간의 협력적 관계를 조성해 생산성을 높임으로써 갈등을 줄일 수 있을 것이다.
이 아젠다는 지금과는 매우 다른 유형의 노동자 조직과 매우 다른 유형의 교섭을 만들어 낼 것이다. 사실 이 새로운 제도에서 노동자 조직이 수행할 기능은 많은 미국인들이 익숙해져 있는 노조 활동과는 다르다. 그러나 다른 나라에서는 대부분의 노동조합이 이러한 역할을 수행하고 있으며 미국에서도 특정 지역의 특정 노조는 필요에 따라 그러한 활동을 수행해 왔다.
이를 노동법 현대화, 노조 역할 업데이트, 혹은 [노동의 결실을 공유할 수 있도록] 새로운 종류의 노동자조직 만들기로 생각하든 결과는 같다. 즉 노동자들은 임금을 올릴 수 있는 실질적인 힘을 갖게 될 것이고, 기업은 그것을 실현하는 것이 경쟁 공간의 기울기를 맞추고, 생산성을 높이고, 기업의 성장을 도모하기 위한 것이기 때문에 받아들일 수 있을 것이다. 노동자와 기업은 보다 효율적인 노사관계 시스템이라는 것으로부터 이익을 얻을 뿐만 아니라, 이 아젠다가 중산층을 강화시켜 우리 경제의 장기적인 성공을 보장해 준다는 사실로부터도 이익을 얻을 것이다. 이 새로운 미국 식 파트너십 하에서, 기업과 노동자들은 함께 번영할 것이다.
노동법 현대화 방안
미국 노동법을 현대화하기 위해서는 다음 네 가지 핵심적 요소가 필요하다. ① 기업별 임금 교섭을 산업이나 지역 단위의 통일교섭(multiemployer bargaining)으로 전환, ② 직장협의회(works councils) 같은 제도를 도입해 직장 내 노동자 발언권을 확대, ③ 노동자 조직 가입 촉진, ④ 모든 노동자의 기본권 보호(basic rights for all workers).
이러한 개혁은 임금을 인상하고, 노동자들의 발언권을 보장하며, 생산성을 높이고, 노사 간 협력적 관계를 조성하며, 세계 경제에서 미국 경제의 번영을 지원하기 위해 고안되었다. 노동자들은 현재보다 더 많은 권한을 가지게 되지만, 그들의 권한은 생산적인 방식으로 전환될 것이고, 노동자들과 관리자들의 인센티브는 더 잘 조정될 것이다.
이러한 문제들이 야기되는 기본적인 구조는 알려져 있지만, 구체적인 사실들을 보면 더욱 충격적이다. 1973년 상위 상장기업의 CEO는 평균적으로 약 110만 달러를 벌었고 이는 일반 노동자의 약 22배에 달하는 금액이다.3 오늘날 CEO는 평균적으로 일반 노동자의 약 275배에 해당하는 1,550만 달러를 벌고 있다.4 CEO의 급여 인상은 천문학적인 것이었지만, 상위권에 가까운 다른 사람들도 급격한 소득 상승을 경험했다. 지난 40년간 가장 부유한 1%의 소득은 3배 이상 증가했다.5 이와는 대조적으로, 하위 90%의 소득은 같은 기간 2% 증가했을 뿐이다.6 당연히 전체 소득에서 중산층 소득이 차지하는 비중은 과거 어느 때 보다 낮아졌고, 상위 1%가 가져가는 비중은 최고 기록에 필적하고 있다.7 최근 수십 년 동안 미국 경제의 생산성은 매우 높아졌지만, 대부분의 노동자들은 그 이익을 제대로 받지 못하고 있다.8
노동자의 임금을 인상하고 중산층을 강화하고 성장시키는 것은 미국이 직면한 핵심 경제 과제다. 그러나 노동자의 발언권과 권한을 증가시킨다는 목표를 실질적으로 실현할 해결방안은 진보진영에서 조차 대부분 논의 대상에서 제외되어 왔다. 노동자를 위한 집단적 목소리가 임금을 올리고 불평등을 줄인다는 것만큼 경제연구가 지지해주는 사실도 드물지만, 정치적 논쟁은 이렇게 필수적인 해결방안을 중요하게 고려하고 있지 않다.
노동자들이 스스로를 대변하기 위해 함께 단결할 수 있도록 노동자들의 목소리와 권한을(voice and power) 높이는 것은 진보주의자들에게 최우선적 경제 과제이지만 이를 위해서 미국은 노동체계 전반을 다시 설계해야 할 것이다. 이미 발의된 ‘성장하는 경제를 위한 직장 법(Workplace Act for a Growing Economy, WAGE)’은 이러한 현대화의 중요한 부분이지만, 이는 보다 광범위한 노력의 일부분임을 명심해야 한다.9
더 높은 임금과 더 높은 생산성을 모두 제공할 수 있는 과감한 아젠다에 대한 요구가 증가하고 있으며 그 기회 역시 다가오고 있다. 이 아젠다는 성장을 촉진하고 기업의 확장에 도움이 되도록 우리의 노동 체계를 개편하는 동시에 노동자들이 직무에 대한 발언권을 가지고 공헌에 대한 대가를 받을 수 있도록 할 것이다. [같거나 적은 자원으로 더 많은 것을 만드는] 생산성 향상은 중요한 문제이며, 시간이 갈수록 기후위기 대처에 필수적일뿐만 아니라 우리의 생활 수준도 더욱 발전시킬 수 있기 때문이다.
이는 진보주의자들을 포함해 실로 모든 미국인들이 지지해야 할 목표다. 그 실현을 위해 우리는 미국 노동법을 현대화할 것이다.
미국 노동법의 기본 구조는 1935년 NLRA(National Labor Relations Act, 전국노동관계법)가 마련된 이후에는 한 번도 근본적으로 변화된 적이 없다.10 NLRA 통과는 노동자 권리 확보를 위한 분수령이었으며, 노동자를 위험으로부터 보호하는 가장 중요한 법이다. 그러나 이제 이 법은 다른 시대와 다른 경제를 위한 것이 되었으니 현대화가 필수적이다. 80년이 지난 이 법의 가장 큰 문제는 대부분의 임금 및 복리후생 관련 협상을, 지역이나 산업 차원의 교섭 보다는, 기업 차원으로 전환시켰다는 점이다. 기업 수준의 교섭은 노조가 경쟁사에 비해 현저히 높은 인건비를 받는다는 것을 의미하며, 우리의 역사, 학문적 연구, 타국의 경험에서 보듯이 갈등과 비생산적인 경영·노조 활동으로 이어진다. 어떤 상황에서는 현 제도가 확실히 성과를 높이고 많은 노동자들의 임금을 올릴 수 있지만, 다른 경우에는 목표를 달성하거나 달성하지 못한다.
21세기, 그리고 그 이후로도 우리에게 도움이 될 노사관계 시스템을 국가적 차원에서 구축해야 한다. 설령 다른 시대를 위해 만들어진 모델을 부활시키는 것이 현실적이라 해도, 지금보다 더 나은 시스템을 만들어야 한다는 더 높은 목표를 가져야 한다. 우리는 임금과 생산성을 높이고 노사 간의 협력적 관계를 조성할 올바른 구조 및 인센티브를 제공하기 위해 노력해야 한다. 이 모든 것은 세계화된 경제에서 미국 경제가 번창하는 데 필수적이다. 우리의 목표는 앞으로 노동자들이 우리나라 경제의 진정한 동반자가 되도록 만드는 것이어야 한다.
이 새로운 노사관계 시스템의 핵심은 노동조합을 변화시키는 것이다. 즉 현재의 기업 별 교섭이 아니라 산업이나 부문 전체를 대상으로 임금과 편익 증진을 위한 교섭을 할 수 있는 [아마도 오늘날 우리가 이해하는 노조와는 매우 다른] 조직 또는 구조로 전환하자는 것이다. 이와 함께 직장협의회(works council, 노동자평의회)와 같은 새로운 기업별 조직이 만들어져야 할 것이다. 이는 어느 특정 기업에서나 특정한 직장 내 문제를 다룰 현장 내 노사관계 조직으로서의 역할을 수행할 것이다. 이러한 변화는 노동자가 노조 유무에 관계없이 기업이 비슷한 인건비를 지불하고 노사 간의 협력적 관계를 조성해 생산성을 높임으로써 갈등을 줄일 수 있을 것이다.
이 아젠다는 지금과는 매우 다른 유형의 노동자 조직과 매우 다른 유형의 교섭을 만들어 낼 것이다. 사실 이 새로운 제도에서 노동자 조직이 수행할 기능은 많은 미국인들이 익숙해져 있는 노조 활동과는 다르다. 그러나 다른 나라에서는 대부분의 노동조합이 이러한 역할을 수행하고 있으며 미국에서도 특정 지역의 특정 노조는 필요에 따라 그러한 활동을 수행해 왔다.
이를 노동법 현대화, 노조 역할 업데이트, 혹은 [노동의 결실을 공유할 수 있도록] 새로운 종류의 노동자조직 만들기로 생각하든 결과는 같다. 즉 노동자들은 임금을 올릴 수 있는 실질적인 힘을 갖게 될 것이고, 기업은 그것을 실현하는 것이 경쟁 공간의 기울기를 맞추고, 생산성을 높이고, 기업의 성장을 도모하기 위한 것이기 때문에 받아들일 수 있을 것이다. 노동자와 기업은 보다 효율적인 노사관계 시스템이라는 것으로부터 이익을 얻을 뿐만 아니라, 이 아젠다가 중산층을 강화시켜 우리 경제의 장기적인 성공을 보장해 준다는 사실로부터도 이익을 얻을 것이다. 이 새로운 미국 식 파트너십 하에서, 기업과 노동자들은 함께 번영할 것이다.
노동법 현대화 방안
미국 노동법을 현대화하기 위해서는 다음 네 가지 핵심적 요소가 필요하다. ① 기업별 임금 교섭을 산업이나 지역 단위의 통일교섭(multiemployer bargaining)으로 전환, ② 직장협의회(works councils) 같은 제도를 도입해 직장 내 노동자 발언권을 확대, ③ 노동자 조직 가입 촉진, ④ 모든 노동자의 기본권 보호(basic rights for all workers).
이러한 개혁은 임금을 인상하고, 노동자들의 발언권을 보장하며, 생산성을 높이고, 노사 간 협력적 관계를 조성하며, 세계 경제에서 미국 경제의 번영을 지원하기 위해 고안되었다. 노동자들은 현재보다 더 많은 권한을 가지게 되지만, 그들의 권한은 생산적인 방식으로 전환될 것이고, 노동자들과 관리자들의 인센티브는 더 잘 조정될 것이다.
노동법 현대화를 위한 4가지 요소
| 산별교섭 | 직장협의회 | 노동자 조직 가입에 대한 인센티브 | 모든 노동자에게 실질적 권리 부여 | |
| 내용 | 임금 및 복지 기준에 관한 노사 간 협상을 현행 기업 혹은 사업장 별로 하지 않고 산업 혹은 지역 전체 차원에서 하는 방법 | 작업 과정을 개선하고 업무 상 발생하는 문제 해결에 필요한 발언권을 노동자에게 부여하는 작업장 조직 | 노동자 훈련과 같은 사회적 차원의 재화(societal goods)를 제공할 때 노동자 조직이 공식적인 역할을 수행하도록 함으로써 조합원 가입을 촉진하는 플랫폼. 노동자 조직들은 이 플랫폼을 사용해 조합원을 모집. | 현재의 불완전한 적용 범위, 불충분한 안전망, 취약한 집행력을 극복하고 모든 노동자가 함께 참여하고 단체 교섭할 권리 부여 |
| 작동 방식 | [노조원뿐만 아니라] 모든 노동자를 대상으로 근로기준을 강화하고, 동일노동 동일임금 원칙 적용과 직장 내 노사갈등 해소를 통해 생산성을 높여 협력적 노사관계를 위한 발판을 마련. | 작업 환경과 기업 생산성 개선 논의를 노사가 진행할 수 있는 비갈등적 환경을 제공. 이를 통해 산별교섭과 노조를 보완. | [자신은 아무런 비용을 지불하지 않고도 노조가 쟁취한 복지 혜택을 받게 되는] 소위 무임승차자 문제 해결을 위한 지원 제공. 이는 조합 참여를 증대시켜 기업의 산별교섭과 사업장 협상 참여를 유도. 또한 공공서비스의 제공을 향상시킴. | 모든 노동자가 사용자의 보복을 두려워하지 않고 자신의 발언권을 행사하며 자신의 작업 환경을 개선하도록 함. |
2. 임금 인상과 생산성 향상을 위해 현대화가 필요한 이유
오늘날 미국에서 민간부문 노동자의 노조 조직률은 7%도 채 되지 않는다. 이는 1935년 전국노동관계법(NLRA)이 통과된 이후 가장 낮은 수준이며, 1950년대 민간부문 노동자의 약 3분의 1수준이었던 것이 크게 감소한 것이다.11 노동자의 집단적 목소리가 커지면 임금이 오르고 중산층이 강화되기 때문에 우리 모두에게 중요하다.
단체교섭을 하는 미국의 노동자들은 그렇지 않은 노동자들보다 약 14% 높은 임금을 받고 있으며, 회사가 제공하는 의료 및 퇴직 수당을 받을 가능성이 훨씬 더 높다.12 노조 조직률이 충분히 높으면, 이러한 임금 상승은 비조합원의 임금 인상으로 이어질 수 있다.13 최근 수십 년 동안 [중위소득의 67%에서 200% 사이인 것으로 정의되는] 중산층 수준의 급여를 받는 사람들의 수가 급격히 줄어든 것은 노동조합원의 감소로 설명된다.14 그리고 미국 역사를 보면, 아래 [그림 1]에서 볼 수 있듯이, 우리나라의 총소득 중에서 중산층으로 가는 비율과 조합원인 노동자에게 가는 비율 사이에는 밀접한 상관관계가 있다. 하버드대학의 브루스 웨스턴(Bruce Western)과 워싱턴대학의 제이크 로젠펠드(Jake Rosenfeld)의 연구에 따르면, 최근 수십 년간 증가한 미국 남성 임금 불평등의 약 1/3은 노조 약화 때문이었다.15
캐나다, 호주, 스웨덴과 같이 노조가 강한 국가는 미국보다 불평등이 적을 뿐만 아니라 지난 수십 년간 국민 대다수에게 상당한 임금 소득을 제공할 수 있었다.16 세계 각국을 비교 분석한 연구에 따르면 집단적 발언권은 소득분위의 중위과 하위에서 소득을 증가시키고 소득 불평등을 감소시킨다.17 다트머스 대학의 경제학자 데이비드 블랜치플라워(David Blanchflower)와 런던 대학의 알렉스 브라이슨(Alex Bryson)은 17개국의 노조의 임금 프리미엄을 조사했고 평균적으로 노동조합원의 임금은 약 12%나 높았다.18 그리고 국제통화기금(IMF)의 연구에 따르면 선진국들의 경우 노조 조직률이 10% 포인트 상승하는 것은 소득 최상층의 소득점유율이 5% 감소하는 것과 관련이 있다고 한다.19
Note: The 2013 middle-class share of income is calculated from the Census Bureau subsample that received redesigned income questions.
Sources: Authors' analysis based on union membership rates from updated Barry T. Hirsch, David A. MacPherson, and Wayne G. Vroman, "Estimates of Union Density by State," Monthly Labor Review 124 (7) (2001): 51–55, available at
http://unionstats.gsu.edu/MonthlyLaborReviewArticle.htm;
middle-class share of total income is calculated from U.S. Bureau of the Census, "Historical Income Tables: Households," available at
http://www.census.gov/hhes/www/income/data/historical/household/ (last accessed September 2015).
연구는 심지어 더 강한 집단적 발언권이 경제적 이동성을 증가시켜, 평균적 수입의 가정에 태어난 아이들이 그들의 경제적 조건을 뛰어넘는 데 도움을 준다고 한다.20 실제로, 대학교육을 받지 않은 아버지의 미국 자녀들은 아버지가 노동조합에 있으면 28%나 더 많은 수입을 올린다.21 노조 조직률이 높은 지역에서 자란 아이들도 노조원이 많지 않은 지역에서 자란 아이들보다 더 성적이 좋은데, 이는 광범위한 다른 요소들을 통제했을 때 사실로 드러난 결과다.22
노동자들을 위한 집단적 목소리는 또한 부를 통해 소수 부유층이 행사하는 영향력에 맞서 반대 균형을 잡아주는 보편적 수단을 제공함으로써 평균적인 부를 가진 사람들에게 민주주의가 작동할 수 있도록 한다. 노동자 조직은 국민들에게 투표를 장려하고, 노동자를 위한 시민 교육을 제공하며, 모든 미국인에게 이익이 되는 정책 개혁을 전달하는 데 필요한 힘든 물밑 작업을 수행하도록 지원하고 있다. 강력한 노동자 조직이 없다면 민주주의는 고통받게 된다. 안타깝지만 우리 정치의 현주소가 증명하고 있듯이 말이다.
노조가 임금과 불평등, 민주주의에 긍정적인 영향을 미친다는 것은 의심의 여지가 없지만, 안타깝게도 미국의 집단적 발언권 체계는 생산성, 이익, 고용 등 다른 요소에 미치는 영향이 다소 복합적이다. 노조가 경제적 파탄으로 이어진다는 우파 반대론자들의 주장은 근거가 한참 모자라지만 미국의 단체교섭 체계는 장점과 단점이 모두 있다는 연구 결과가 나왔다.
노조의 경제적 영향에 대한 고전적인 연구는 1984년 하버드대학 경제학자인 리처드 프리먼과 제임스 메도프(Richard Freeman and James Medoff)에 의해 수행되었으며, 이는 30년 이상의 연구 결과였다.25 프리먼과 메도프는 노조가 "두 얼굴(two faces)"을 가지고 있다고 설명했다. 그 중에 한 얼굴인 집단적 발언행위(collective voice acts)은 경영진의 책임을 확인하는 역할을 하고, 노동자의 선호를 경영진에게 정확하게 전달할 수 있도록 도와주며, 생산성에 따른 이익이 동등하게 공유되도록 한다. 한편 다른 얼굴로는 독점적인 얼굴(monopoly face)도 있는데, "경쟁적 수준 이상으로 임금을 인상"하고 "업무에 장애가 되는 관행(restrictive work practices)"을 만드는 데 사용될 수 있다.26 집단적 발언행위 얼굴은 "노동자와 경영자 사이의 중요한 의사소통 채널을 열어 생산성을 높이고, 혼자 일하는 개인이 해결할 수 없는 문제를 노사가 함께 해결할 수 있도록 최선을 다한다. 프리먼과 메도프는 독점적인 얼굴은 "업무 수행에 장애(restrictions on tasks performed)"가 되어 "노동과 자본의 생산성을 낮춰 경쟁력을 상실케 하는 임금과 비효율성을 낳을 수 있다고 주장한다.27
두 얼굴 모두 동시에 존재하지만, 프리먼과 메도프는 균형을 유지한다면 긍정적인 얼굴의 영향이 지배적이라고 주장하며, 심지어 최적의 시스템이 아닌 미국에서도 그럴 것이라고 한다. 생산성, 고용, 수익성, 물적/인적 자본 투자와 같은 경제적 결과를 조사하면서 이 두 얼굴의 주장을 뒷받침하는 엄청난 양의 연구가 있었다. 부정적인 얼굴이 더 우세하다는 연구도 있고 긍정적인 얼굴이 더 우세하다는 연구도 있지만 노조의 경제적 영향은 대체로 복합적이라는 연구도 있다.28 연구는 노조가 임금을 인상한다는 것이 매우 명확하지만, 노조가 다른 경제적 결과에 미치는 영향은 맥락, 특히 경영진의 반응에 크게 좌우되며, 연구가 되는 기업, 국가, 기간에 따라서도 크게 좌우된다.
노조의 얼굴이 두 개이고 균형을 유지하면 경제에 극단적인 해가 되는 것은 아니라는 인식이 커질 수 있지만, 그것이 당연하게 인식되지 않는 사실은 특정 조건과 구조가 경제 결과를 더 좋게 또는 더 나쁘게 이끈다는 것이다.
노조의 영향을 결정하는 데 있어 가장 중요한 요소 중 하나는 노사관계의 질이, 협력적이냐 갈등적이냐이다.29 불행하게도, 우리의 시스템은 생산성을 저해해 적대적으로 갈등에 휘말리는 일터를 유발하도록 짜여져 있다. 노동자들이 노동조합을 설립할 경우 일반적으로 회사측의 격렬한 반대에 직면하게 되며, 노조 설립에 성공하더라도 노사관계는 적대적인 상태를 유지하는 경우가 많다. 미국 법은 이러한 갈등을 양산할 뿐만 아니라 오히려 이를 유도하고 있다.
현행법은 고용주가 노조를 회피할 유인과 기회를 제공한다. 노동자들이 노조에 가입하려면 먼저 신청서에 서명해야 한다. 사업장 노동자 과반수가 신청서에 서명하면 고용주는 노조를 인정할지 선택할 수 있다. 보다 현실적인 것은 고용주가, [노동자들에게 노조 설립 반대 회의에 강제로 참석하도록 하고, 노동자들은 그들의 직속 상사와 노조에 대해 일대일 상담을 할 수 있도록 하는] 선거 절차를 요구할 가능성이 크다는 것이다.30 [예컨대 노조를 지지하는 노동자를 해고하는 식으로] 법을 어기는 고용주에 대한 처벌은 터무니없이 약하다. 과징금은 없고 중간 소득을 제외한 이행강제금만 지불하면 된다. 실제로, 사주들은 때때로 이러한 미미한 지급액을 "사냥 면허(hunting license)" 비용이라고 말한다.31 스탠포드 대학의 경영학 교수인 존 폴 퍼거스(John-Paul Fergus)는 기업이 노동법을 위반할 경우, 노조 설립 후 첫 번째 계약(first contract) 달성 비율은 조직화 시도의 10분의 1도 채 안 된다는 사실을 발견했다.32
이런 이상한 선거 과정과 약한 처벌이 미국의 노사관계 시스템을 이처럼 갈등적으로 만든 이유이기도 하지만, 더욱 중요한 것은 우리 법이 기업이나 작업장 수준의 교섭만을 장려한다는 점이다. 이로 인해 관리자들에겐 노조에 반대할 유인이 생기고 노사 모두 회사나 전체 노동자들에게 최선의 이익이 되지 않을 수 있는 결정을 하도록 강요할 수 있다.
미국의 경우, 현행 노동법은 특정 작업 현장의 특정 노동자들(예: 한 슈퍼마켓의 정육점)을 위한 노조를 결성하고 단체교섭을 만드는 것을 목표로 하고 있다. 이 법은 슈퍼마켓 체인에 있는 모든 정육점 주인들, 한 슈퍼마켓 내 모든 종업원들, 나아가 한 지역의 모든 슈퍼마켓에 있는 모든 노동자들을 위한 교섭과 같은 기존과는 다른 교섭을 허용하고는 있다. 그러나 일반적으로, 우리의 시스템은 특정 기업이나 기업의 일부에서 작고 파편화된 단위에 기초한 단체교섭으로 이어진다. 조엘 로저스(Joel Rogers) 위스콘신 매디슨대 법대 교수는 "미국 노동법은 시스템적으로 노동자 조직을 제약하고 분열시키는 경향이 있다"고 주장한다.33
노동자의 관점에서, 현재의 구조는 노조가 광범위한 노동자 집단을 신경쓸 수 있지만, 법은 산업 또는 지역의 모든 노동자의 조건을 개선하기 위해 교섭을 벌이기보다는 그들이 대표하는 특정 노동자 집단을 위해 협상을 하도록 강요한다는 것을 의미한다.34 노동법이 많은 종류의 노동자들이 조합에 가입하는 것을 금지하고 있기 때문에 노조가 광범위한 노동자 집단을 대표할 수 있는 능력은 더욱 제한적이다. 긱 이코노미 등 새로운 사업계획에 종사하는 많은 노동자들은 조합에 가입하지 못하고 있는데, 그 이유는 국내 노동자나 경영자처럼 근로자가 아닌 독립 계약자로 분류된 노동자들이 법에 의해 배제되기 때문이다.35 그렇게 많은 노동자를 배제하는 것은 기업 차원 협상에 내재된 단편화 문제를 악화시킨다. 많은 노동자들이 배제되고 기업 차원의 교섭이 이루어진다는 것은 노조가 상대적으로 적은 노동자 일부만을 위해 협상할 수 있고 나아가 힘에서 밀려 모든 노동자들의 요구를 대변하지 못한다는 것을 의미한다.
조합원 가입률이 높을 때는 간접적으로 특정 단위 이외의 노동자의 임금을 올릴 수 있었지만 약해질수록 그 능력이 훨씬 떨어지게 된다.36 이제 특정 기업 내 특정 단위 소규모 조합원들이 임금 인상이나 복리후생 개선을 쟁취할 때마다 주변의 비노조 노동자들과의 격차는 점점 커진다. 이는 사측이 자신들을 위해 일할 다른 값싼 노동자들을 구할 것이라는 걱정을 노조가 끊임없이 하게 된다는 것을 의미한다. 결과적으로 노조는 [경제적으로 가장 합리적인 방식이 아니라] 조합원들에 의해 회사의 업무가 진행되록 보장하는 규칙을 만들 인센티브를 갖게 된다. 뿐만 아니라, 경영진에 방어적인 자세로 접근하는 것은 물론, 기업이 악질적인 동기를 가진 의사결정을 할까 봐 두려워하게 된다.
경영자 입장에서 보면 이 구조는 기업이나 기업 내 사업부에 노조가 결성될 경우 비노조 경쟁사보다 높은 인건비를 감당해야 한다는 의미을 준다. 게다가, 이제 관리자들은 이 부서에서 일하는 방식에 대해 협상을 해야 하는 반면에 그들의 경쟁자들은 이러한 협상을 하지 않는다. 그 결과 대다수 관리자들은 노조를 회사와 경영권에 대한 위협으로 보고 비노조 회사가 비용과 재량권 면에서 유리하다고 인식하게 된다. 이러한 유인을 감안할 때, 많은 미국 기업들이 노동자들의 노조에 강력히 반대하고, 노동자들이 노조를 결성할 경우 적대적 접근법을 취하는 것은 놀라운 일이 아니다.37
요약하자면, 우리의 현재 노사관계 시스템은 대부분 기업별 협상에 기초하고 있으며, 이는 노동자들과 그들의 관리자들 간의 갈등으로 이어진다. 그것은 또한 업무 진행 방법에 비생산적인 장애를 조장하고 너무 많은 노동자들을 배제할 수 있다. 물론 이러한 부정적인 그림에는 예외가 많이 있다. 하이로드(High Road)한 생산적인 노사관계는 분명히 가능하다. 코스트코(Costco), 사우스웨스트 항공사(Southwest Airlines), 카이저 퍼머넌트(Kaiser Permanente)를 생각해 보라.38 그러나 그들은 예외적이지, 일반적이지 않다. 왜냐하면 그들에게 작용하고 있는 유인은 협력적 관계에 불리하기 때문이다.
한동안 우리의 결함 있는 시스템은 더 이상 재현될 수 없는 여러 조건들 때문에 상당히 잘 작동했다. 제2차 세계 대전 이후 처음 몇 십 년 동안 포드(Ford)와 제너럴모터스(General Motors)와 같은 선두 기업들은 청소에서 엔지니어링, 부품 제조에 이르기까지 대부분의 작업이 사내에서 이루어지도록 하는 구조를 만들었다.39 당시 미국은 단연코 세계에서 가장 강력한 경제대국이었다.40 경제적인 면에서의 상대적 평등과 전쟁 노력에서 맺어진 공통의 유대관계로 인해 사회적 자본이 강했고, 이는 사람들이 더불어 일할 수 있는 분위기를 형성했다.41 1935년 전국노동관계법(NLRA)이 통과된 후 조합원 수가 급증하고 제2차 세계대전 중 정부의 추가적 노조 지원으로 조합원 수가 많았기 때문에 노조는 기업 소유자들과 상대적으로 동등한 지위에 있을 정도로 강했다.42
하지만 이런 조건들은 변했다.
기업의 자기 조직화 방식이 변했다. 이제 기업들은, 수직적으로 통합된 회사를 만들기 위해 작업을 인소싱하는 대신, 점점 더 핵심 역량에 집중하고 비핵심 노동자들을 감축하고 있다.43 이로 인해 전통적인 사업장에 "균열"이 발생했다. 즉, 기업 운영의 많은 부분이 계약에 의해 이루어지는데, 이는 한 노동자를 직접고용하는 사용자와 궁극적으로 지시하는 회사가 전혀 다를 수 있기 때문에 기업 단위의 교섭에 더 많은 문제가 발생했다.44 동시에, 문화와 경제 규범은 더욱더 냉혹한 자본주의 형태(cutthroat version of capitalism)로 전환되었다. 재건된 유럽뿐만 아니라 중국과 같은 새로운 강대국들과의 국제 경쟁이 치열해진다는 것은 미국 경제가 예전처럼 지배적이지 않다는 것을 의미한다.45 불평등이 증가하고 사회적 자본이 시들해짐에 따라 전체 미국인들 사이에 자리하던 공동의 유대관계의 존재는 사라져갔다.46 이러한 환경에서 노조들은 표적이 되었다.46 조합원 수가 감소함에 따라 더이상 취약한 교섭을 함께 유지할 힘이 없었다.47 이 모든 변화들은 악화된 것이 분명하고, 갈등적인 기업 단위 시스템이 가진 결함 역시 더욱 분명해졌다.
미국의 노사관계 시스템이 합리적으로 잘 작동할 수 있었던 20세기 중엽의 상황은 쉽게 재현되지 않는다. 그래서도 안된다. 더 나은 미국이 되려면, 다음 문제에 답을 제시해야 한다. 노동자들에게 더 큰 집단적 발언권을 제공할 수 있는 가장 좋은 방법은 무엇인가?
오늘 이후로 노동자와 경제에 제대로된 시스템을 전달하려면 노사관계 시스템에 대한 전면적인 재검토가 필요하다. 올바른 노사관계 시스템은 경제 생산성을 높이고, 노사 간 협력적 관계를 촉진하며, 더불어 노동자들은 임금 인상을 위한 협상을 할 수 있는 발언권과 실질적인 권한을 제공받을 것이다.
21세기 노동자의 발언권을 현대화하기 위해서는 4가지 변화가 필요하다.
(1) 기업별 교섭을 산업 또는 지역별 통일교섭(multiemployer bargaining)으로 전환한다.
첫째, 이 아젠다는 현재 단체교섭 모델을 포기하라고 요구한다. 노동자 조직은, 기업 차원이나 기업 하부 단위에서 교섭하는 기업별 교섭이 아니라, 산업 또는 지역 전체에 걸쳐 임금 및 복리후생 기준을 협상하는 데 도움이 되어야 하며, 이때 개별 기업의 근로 규칙에 대해서는 상대적으로 할 말이 거의 없게 된다. 이러한 변화는 모든 노동자들의 임금을 인상하는 데 도움이 될 뿐만 아니라 생산성 향상에도 도움이 될 것이다. 노동자와 기업 경영자는 회사 문제를 해결하기 위해 협력적으로 일할 가능성이 높고 유사한 작업을 통해 비슷한 임금을 받게 되어 노동자와 기업이 자원 활용에 대한 보다 효율적인 선택을 할 수 있기 때문에 산별교섭하에서는 생산성이 향상될 것이다.
(2) 작업장 내 노동자 발언권 확대 방안을 모색한다.
둘째, 개혁 아젠다는 노동자들이 일자리에서 목소리를 낼 수 있는 더 많은, 그리고 더 나은 방법을 제공할 필요가 있을 것이다. 산업별 교섭은 노동자들에게 임금을 올릴 수 있는 능력을 주지만, 그들의 일자리를 더 좋게 하거나 기업의 생산성을 높이는 방법에 대한 투입은 많지 않다. 직장협의회는 직장 내 분쟁이나 불합리한 작업 규칙으로 이어질 가능성이 낮은 유형의 발언권을 작업장 노동자들에게 제공함으로써 산별교섭을 보완한다. 직장협의회는 노동자와 경영자가 서로 상충하지 않는 환경을 제공함으로써 노동자와 경영자는 서로 협력적으로 문제를 해결하게 된다. 직장협의회는 독일 및 유럽 대부분 지역에서 흔히 볼 수 있으며, 노동조합을 기능적으로 보완하고 있다. 미국 내에도 이와 기능적으로 유사한 조직이 노사 간 파트너십이 잘 작동하는 여러 기업에서 사용되고 있지만, 현행 노동법은 불필요하게 그 설립을 어렵게 만들고 있다.48
(3) 노동자 조직의 회원 가입을 촉진하는 시스템과 결합한다.
셋째, 노동자들의 노동자 조직 가입을 촉진할 필요가 있다. 산별교섭은 노동자들이 회비를 받든 그렇지 않든 더 높은 임금을 받을 것이기 때문에 무임승차를 장려한다. 그러나 산별교섭은 현실적으로 기업의 참여를 유도할 만큼 충분히 많은 노동자 조합원 수가 확보되지 않으면 잘 작동하지 않는다. 조합원 가입을 촉진하는 중요한 방법은 실업 보험이나 노동자 훈련과 같은 사회 전체적 재화(societal goods)를 전달하는 데 도움을 주는 공식적인 역할을, 다른 많은 나라들에서 행해지는 것처럼, 노동자 조직에 부여하는 것이다. 이는 노동자들이 프로그램을 탐색하도록 지원하는 중재자를 둘 수 있어 정부 서비스 질을 향상시킬 뿐만 아니라, 노동자 조직이 시스템을 하나로 묶는 데 필요한 조합원을 모집할 수 있는 플랫폼도 제공할 것이다. 이 탐색 기능은 노동자 조직이 장차 조합비를 납부할 회원과 접촉할 기회를 제공하고 무임승차자 문제를 해결하는 데 도움을 줄 것이다. 나아가, 이러한 변화는 노동자 조직이 그들이 대표하는 노동자들만이 아니라 사회의 모든 노동자들을 위한 중재자로서의 역할을 확고하게 인식하는 계기가 될 것이다.
(4) 모든 노동자를 보호하고 권리를 효과적으로 집행한다.
마지막으로, 패티 머레이(Patty Murray) 상원의원(D-WA)과 바비 스콧(Bobby Scot) 하원의원(D-VA)이 도입한 임금인상법(WAGE Act)의 핵심 조항을 위반할 경우 그 처벌이 터무니없이 약한 현행 시스템의 문제점들을 고쳐야 할 것이다.49 개혁은 또한 1930년대 입법자들이 중요하다고 생각했던 노동자들뿐만 아니라 모든 노동자들을 보호하도록 보장해야 할 것이다. 위반에 대한 실질적인 처벌이 없다면 노동자는 권리를 누릴 수 없고, 일부 노동자만 적용대상이 되고 긱 이코노미(gig economy)와 같은 중요 부문을 배제하는 노동시스템이라면 그 기능이 제대로 수행될 리 없다.
산업교섭, 직장협의회, 조합원 가입 인센티브, 모든 노동자에게 실질적 권리 부여는 그 각각이 현행법에 비해 상당히 개선된 내용이고 노동자와 경제에 실질적인 혜택을 제공할 것이다.
이 아젠다의 각 내용들은 모두 상당한 정치적 변화이기 때문에 일부 사람들은 이들을 분리해서 오직 한 가지만 채택하자고 주장할 수도 있다. 정치적 실용주의(Political pragmatism)는 그 아젠다가 개별적으로 실행되어야 한다고 요구할지도 모른다. 실제로, 아젠다의 일부 요소는 주 및 지방자치단체에 의해 그리고 행정 조치를 통해 구현될 수 있기 때문에 점진적인 접근법이 타당할 수 있다. 그러나 이러한 부분들은 더 큰 전체의 일부로 홍보되어야 하며, 전체 패키지를 구현하는 것이 목표가 되어야 한다. 이 네 가지 요소들은 서로를 보완하고 일관성 있는 전체로서 함께 작동하도록 설계되었기 때문에 단지 이 아젠다의 일부만을 실행하는 것으로 목표를 제한한다면 실수가 될 것이다. 아젠다의 몇 가지 요소를 제정하는 것만으로는 노동자, 기업 또는 경제에 큰 성공을 주지 못할 것이다.
통일교섭(Multiemployer bargaining)은 생산성과 혁신을 촉진하는 업계 표준 임금을 제공한다. 그것은 또한 노사 간 협력적 관계를 위한 발판을 마련한다. 직장협의회는 생산적인 협력을 촉진하는 경영진과 노동자 간의 필수적인 소통 채널을 제공한다. 공공서비스 전달을 개선하기 위해 노동자 조직을 참여시키는 것은 대가를 지불하지 않고 단체협상으로 혜택을 받는 사람들의 무임승차 문제를 해결하는 데 도움이 된다. 기본권은 모든 노동자들이 자신의 생각을 말하고 자신의 일터를 개선하기 위한 활동을 보장한다.
기업별 교섭에서 벗어나 산업 또는 지역 차원에서 통일교섭을 지향하는 것이 가장 중요한 변화이다. 이는 임금을 인상하고 노동자와 관리자 간의 인센티브를 조정하는 데 도움이 되기 때문이다. 다만 현장 상황에 대한 피드백을 제공하는 직장협의회와 같은 노동자 조직의 보완이 없다면 충분한 성과를 볼 수 없을 것이다. 직장협의회는 임금 인상 협상을 하고 직장 밖에서 갈등을 조율하는 통일교섭이 없다면 협력적인 방식으로 기능하지 못할 수 있으며, 일반적으로 강력한 노조를 보완한다. 노동자 조직들은 기업의 통일교섭 참여를 유도할 수 있을 정도의 충분한 회원수가 확보되어야 하지만 참여가 불편하거나 무임승차자 문제가 해결되지 않으면 소수의 회원만이 남게 될 것이다. 그리고 모든 노동자들에 대한 적절한 보호 장치는 각각의 요소들이 상호 의존하는 권리 행사로 인해 불법적으로 처벌받지 않도록 보장한다.
이 아젠다는 현재 우리의 시스템에서 매우 중요한 변화가 될 것이지만, 얼핏 보이는 것만큼 그렇게 낯선 것은 아니다. 다른 많은 선진국들도 비슷한 정책을 가지고 있을 뿐만 아니라, 미국 역사를 통해서 때때로 이러한 개혁과 유사한 정책을 경험해 왔다. 실제로 1980년대까지만 해도 제조업, 석탄광업, 건설업, 운수업의 일부에서 통일교섭은 비교적 보편적이었다.50 오늘날에도 이러한 개혁적 요소들은 실천에 옮겨지고 있다. 몇몇 지역의 산업들은 여전히 통일교섭을 하고 있으며 뉴욕주는 최근 통일교섭과 비슷한 임금위원회를 통해 패스트푸드 노동자들의 임금을 시간당 15달러로 인상했다.51 종업원과 경영자 간의 협력적 대화를 촉진하는 위원회가 있는 회사들도 많이 있다. 노동자 조직들은 보통 노동자 교육을 새로운 구성원을 모집하는 기회로 활용하며 전국은퇴자협회(AARP), 미국자동차협회(AAA)와 같은 단체에서 활용하는 비즈니스 모델 중에는 수수료를 받고 회원들에게 정부가 제공하는 서비스를 보완해 준다. 마지막으로, 일부 주와 도시는 노동자 보호법의 적용범위를 확장시켰다. 예를 들어 시애틀은 최근 일부 긱 이코노미 노동자들이 단체교섭을 할 수 있도록 하는 법안을 통과시켰다.52
이 포괄적인 아젠다를 뒷받침하는 것만큼이나 중요한 것은 이러한 개혁이 현재 우리가 가지고 있는 것보다 그리고 과거보다 더 나은 방향으로 나아가도록 고안되었다는 것이다. 이러한 개혁은 임금을 인상하고 생산성을 높이며 노사 간 협력적 관계를 조성하며 미국 경제가 세계 경제에서 번창하도록 지원할 것이다. 노동자들은 더 많은 권한을 갖게 되지만, 그들의 권한은 생산적인 방식으로 전환될 것이다. 노동자와 관리자의 인센티브는 더욱 일치할 것이다. 책임성 있는 기업이 비용상의 불이익을 받는 경우는 없을 것이다. 비슷한 일을 하면 비슷한 급여를 받게 되는데, 이는 노동자와 기업에게 공정할 뿐만 아니라 더 효율적이다.
정책 변경의 정확한 결과를 예측하기는 어렵지만, 이론과 증거는 이러한 개혁이 노동자들의 임금 인상뿐만 아니라 미국의 생산성과 경쟁력을 높일 가능성이 크다는 것을 보여준다. 여기에 나와 있는 아젠다와 유사한 노동 정책을 가지고 있는 나라들을 바탕으로 진행된 연구에 따르면, 비록 미국이 정책을 시행하는 방식이 역사와 문화적 특수성으로 인해 독특한 양상을 보이겠지만, 이러한 개혁이 경제에 유익하리라는 것을 강하게 시사하고 있다. 일부 국가는 관련 정책에서 벗어나도록 압박을 받고 있지만 노동법 현대화는 강력한 경제적 성과와 명확히 일치하며, 이러한 대안적 정책 패키지가 나쁜 경제성과로 이어질 것이라는 증거를 찾기란 매우 어려울 것이다.53 가장 중요한 것은 긍정적인 거시경제적 결과가 나올 가능성이 높다는 충분한 연구 결과가 있다는 것이다.
예를 들어, 가이 버논(Guy Vernon)과 마크 로저스(Mark Rogers)가 OECD 국가들에 대한 연구를 통해 밝혀낸 사실은 노조 조직률이 높아지면 이 보고서에 제시된 것과 유사한 노동 시스템을 가진 국가들에서는 생산성 증가를 촉진한다는 것이다. 반면, 현재의 미국과 유사한 기업 구조를 가진 국가에서는 노조의 힘이 생산성 성장에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.54 마찬가지로, 케임브리지 대학의 경제학자 토크 에이트(Toke Aidt)와 자피리스 차나토스(Zafiris Tzannatos)는 관련 문헌들을 검토한 결과, “공동으로 참여하는 교섭 체계(coordinated bargaining systems)”을 가진 국가들이 “평균적으로 더 나은 경제적 성과를 달성한다”는 사실을 발견했다.55
노동정책이 경제에 미치는 광범위한 영향을 이해하는 또 다른 방법은 무역 데이터를 보는 것인데, 이는 경제의 전반적인 경쟁력을 파악하는 데 중요한 통찰력을 제공한다.
많은 요인들이 무역에 영향을 미치지만, 이 보고서의 권고 사항과 유사한 노동 시스템을 가진 나라들이 가장 성공한 나라들 중 하나이고, 미국과 같은 정책을 가진 국가들은 현재 어려움을 겪고 있다는 사실은 분명하다. 독일, 네덜란드, 스웨덴, 덴마크와 같이 큰 무역 흑자를 보는 OECD 국가 중 대다수는 상대적으로 강한 노동 운동과 노사관계 시스템을 가지고 있다. 반면 미국과 영국을 포함해 무역적자가 큰 나라들은 노동 운동이 약하고 기업별 또는 결함이 있는 교섭 체계를 갖는 경향이 있다.56
Sources: Authors' analysis based on union membership rates from updated Barry T. Hirsch, David A. MacPherson, and Wayne G. Vroman, "Estimates of Union Density by State," Monthly Labor Review 124 (7) (2001): 51–55, available at
http://unionstats.gsu.edu/MonthlyLaborReviewArticle.htm;
middle-class share of total income is calculated from U.S. Bureau of the Census, "Historical Income Tables: Households," available at
http://www.census.gov/hhes/www/income/data/historical/household/ (last accessed September 2015).
연구는 심지어 더 강한 집단적 발언권이 경제적 이동성을 증가시켜, 평균적 수입의 가정에 태어난 아이들이 그들의 경제적 조건을 뛰어넘는 데 도움을 준다고 한다.20 실제로, 대학교육을 받지 않은 아버지의 미국 자녀들은 아버지가 노동조합에 있으면 28%나 더 많은 수입을 올린다.21 노조 조직률이 높은 지역에서 자란 아이들도 노조원이 많지 않은 지역에서 자란 아이들보다 더 성적이 좋은데, 이는 광범위한 다른 요소들을 통제했을 때 사실로 드러난 결과다.22
노동자들을 위한 집단적 목소리는 또한 부를 통해 소수 부유층이 행사하는 영향력에 맞서 반대 균형을 잡아주는 보편적 수단을 제공함으로써 평균적인 부를 가진 사람들에게 민주주의가 작동할 수 있도록 한다. 노동자 조직은 국민들에게 투표를 장려하고, 노동자를 위한 시민 교육을 제공하며, 모든 미국인에게 이익이 되는 정책 개혁을 전달하는 데 필요한 힘든 물밑 작업을 수행하도록 지원하고 있다. 강력한 노동자 조직이 없다면 민주주의는 고통받게 된다. 안타깝지만 우리 정치의 현주소가 증명하고 있듯이 말이다.
노조가 임금과 불평등, 민주주의에 긍정적인 영향을 미친다는 것은 의심의 여지가 없지만, 안타깝게도 미국의 집단적 발언권 체계는 생산성, 이익, 고용 등 다른 요소에 미치는 영향이 다소 복합적이다. 노조가 경제적 파탄으로 이어진다는 우파 반대론자들의 주장은 근거가 한참 모자라지만 미국의 단체교섭 체계는 장점과 단점이 모두 있다는 연구 결과가 나왔다.
노조의 경제적 영향에 대한 고전적인 연구는 1984년 하버드대학 경제학자인 리처드 프리먼과 제임스 메도프(Richard Freeman and James Medoff)에 의해 수행되었으며, 이는 30년 이상의 연구 결과였다.25 프리먼과 메도프는 노조가 "두 얼굴(two faces)"을 가지고 있다고 설명했다. 그 중에 한 얼굴인 집단적 발언행위(collective voice acts)은 경영진의 책임을 확인하는 역할을 하고, 노동자의 선호를 경영진에게 정확하게 전달할 수 있도록 도와주며, 생산성에 따른 이익이 동등하게 공유되도록 한다. 한편 다른 얼굴로는 독점적인 얼굴(monopoly face)도 있는데, "경쟁적 수준 이상으로 임금을 인상"하고 "업무에 장애가 되는 관행(restrictive work practices)"을 만드는 데 사용될 수 있다.26 집단적 발언행위 얼굴은 "노동자와 경영자 사이의 중요한 의사소통 채널을 열어 생산성을 높이고, 혼자 일하는 개인이 해결할 수 없는 문제를 노사가 함께 해결할 수 있도록 최선을 다한다. 프리먼과 메도프는 독점적인 얼굴은 "업무 수행에 장애(restrictions on tasks performed)"가 되어 "노동과 자본의 생산성을 낮춰 경쟁력을 상실케 하는 임금과 비효율성을 낳을 수 있다고 주장한다.27
두 얼굴 모두 동시에 존재하지만, 프리먼과 메도프는 균형을 유지한다면 긍정적인 얼굴의 영향이 지배적이라고 주장하며, 심지어 최적의 시스템이 아닌 미국에서도 그럴 것이라고 한다. 생산성, 고용, 수익성, 물적/인적 자본 투자와 같은 경제적 결과를 조사하면서 이 두 얼굴의 주장을 뒷받침하는 엄청난 양의 연구가 있었다. 부정적인 얼굴이 더 우세하다는 연구도 있고 긍정적인 얼굴이 더 우세하다는 연구도 있지만 노조의 경제적 영향은 대체로 복합적이라는 연구도 있다.28 연구는 노조가 임금을 인상한다는 것이 매우 명확하지만, 노조가 다른 경제적 결과에 미치는 영향은 맥락, 특히 경영진의 반응에 크게 좌우되며, 연구가 되는 기업, 국가, 기간에 따라서도 크게 좌우된다.
노조의 얼굴이 두 개이고 균형을 유지하면 경제에 극단적인 해가 되는 것은 아니라는 인식이 커질 수 있지만, 그것이 당연하게 인식되지 않는 사실은 특정 조건과 구조가 경제 결과를 더 좋게 또는 더 나쁘게 이끈다는 것이다.
노조의 영향을 결정하는 데 있어 가장 중요한 요소 중 하나는 노사관계의 질이, 협력적이냐 갈등적이냐이다.29 불행하게도, 우리의 시스템은 생산성을 저해해 적대적으로 갈등에 휘말리는 일터를 유발하도록 짜여져 있다. 노동자들이 노동조합을 설립할 경우 일반적으로 회사측의 격렬한 반대에 직면하게 되며, 노조 설립에 성공하더라도 노사관계는 적대적인 상태를 유지하는 경우가 많다. 미국 법은 이러한 갈등을 양산할 뿐만 아니라 오히려 이를 유도하고 있다.
현행법은 고용주가 노조를 회피할 유인과 기회를 제공한다. 노동자들이 노조에 가입하려면 먼저 신청서에 서명해야 한다. 사업장 노동자 과반수가 신청서에 서명하면 고용주는 노조를 인정할지 선택할 수 있다. 보다 현실적인 것은 고용주가, [노동자들에게 노조 설립 반대 회의에 강제로 참석하도록 하고, 노동자들은 그들의 직속 상사와 노조에 대해 일대일 상담을 할 수 있도록 하는] 선거 절차를 요구할 가능성이 크다는 것이다.30 [예컨대 노조를 지지하는 노동자를 해고하는 식으로] 법을 어기는 고용주에 대한 처벌은 터무니없이 약하다. 과징금은 없고 중간 소득을 제외한 이행강제금만 지불하면 된다. 실제로, 사주들은 때때로 이러한 미미한 지급액을 "사냥 면허(hunting license)" 비용이라고 말한다.31 스탠포드 대학의 경영학 교수인 존 폴 퍼거스(John-Paul Fergus)는 기업이 노동법을 위반할 경우, 노조 설립 후 첫 번째 계약(first contract) 달성 비율은 조직화 시도의 10분의 1도 채 안 된다는 사실을 발견했다.32
이런 이상한 선거 과정과 약한 처벌이 미국의 노사관계 시스템을 이처럼 갈등적으로 만든 이유이기도 하지만, 더욱 중요한 것은 우리 법이 기업이나 작업장 수준의 교섭만을 장려한다는 점이다. 이로 인해 관리자들에겐 노조에 반대할 유인이 생기고 노사 모두 회사나 전체 노동자들에게 최선의 이익이 되지 않을 수 있는 결정을 하도록 강요할 수 있다.
미국의 경우, 현행 노동법은 특정 작업 현장의 특정 노동자들(예: 한 슈퍼마켓의 정육점)을 위한 노조를 결성하고 단체교섭을 만드는 것을 목표로 하고 있다. 이 법은 슈퍼마켓 체인에 있는 모든 정육점 주인들, 한 슈퍼마켓 내 모든 종업원들, 나아가 한 지역의 모든 슈퍼마켓에 있는 모든 노동자들을 위한 교섭과 같은 기존과는 다른 교섭을 허용하고는 있다. 그러나 일반적으로, 우리의 시스템은 특정 기업이나 기업의 일부에서 작고 파편화된 단위에 기초한 단체교섭으로 이어진다. 조엘 로저스(Joel Rogers) 위스콘신 매디슨대 법대 교수는 "미국 노동법은 시스템적으로 노동자 조직을 제약하고 분열시키는 경향이 있다"고 주장한다.33
노동자의 관점에서, 현재의 구조는 노조가 광범위한 노동자 집단을 신경쓸 수 있지만, 법은 산업 또는 지역의 모든 노동자의 조건을 개선하기 위해 교섭을 벌이기보다는 그들이 대표하는 특정 노동자 집단을 위해 협상을 하도록 강요한다는 것을 의미한다.34 노동법이 많은 종류의 노동자들이 조합에 가입하는 것을 금지하고 있기 때문에 노조가 광범위한 노동자 집단을 대표할 수 있는 능력은 더욱 제한적이다. 긱 이코노미 등 새로운 사업계획에 종사하는 많은 노동자들은 조합에 가입하지 못하고 있는데, 그 이유는 국내 노동자나 경영자처럼 근로자가 아닌 독립 계약자로 분류된 노동자들이 법에 의해 배제되기 때문이다.35 그렇게 많은 노동자를 배제하는 것은 기업 차원 협상에 내재된 단편화 문제를 악화시킨다. 많은 노동자들이 배제되고 기업 차원의 교섭이 이루어진다는 것은 노조가 상대적으로 적은 노동자 일부만을 위해 협상할 수 있고 나아가 힘에서 밀려 모든 노동자들의 요구를 대변하지 못한다는 것을 의미한다.
조합원 가입률이 높을 때는 간접적으로 특정 단위 이외의 노동자의 임금을 올릴 수 있었지만 약해질수록 그 능력이 훨씬 떨어지게 된다.36 이제 특정 기업 내 특정 단위 소규모 조합원들이 임금 인상이나 복리후생 개선을 쟁취할 때마다 주변의 비노조 노동자들과의 격차는 점점 커진다. 이는 사측이 자신들을 위해 일할 다른 값싼 노동자들을 구할 것이라는 걱정을 노조가 끊임없이 하게 된다는 것을 의미한다. 결과적으로 노조는 [경제적으로 가장 합리적인 방식이 아니라] 조합원들에 의해 회사의 업무가 진행되록 보장하는 규칙을 만들 인센티브를 갖게 된다. 뿐만 아니라, 경영진에 방어적인 자세로 접근하는 것은 물론, 기업이 악질적인 동기를 가진 의사결정을 할까 봐 두려워하게 된다.
경영자 입장에서 보면 이 구조는 기업이나 기업 내 사업부에 노조가 결성될 경우 비노조 경쟁사보다 높은 인건비를 감당해야 한다는 의미을 준다. 게다가, 이제 관리자들은 이 부서에서 일하는 방식에 대해 협상을 해야 하는 반면에 그들의 경쟁자들은 이러한 협상을 하지 않는다. 그 결과 대다수 관리자들은 노조를 회사와 경영권에 대한 위협으로 보고 비노조 회사가 비용과 재량권 면에서 유리하다고 인식하게 된다. 이러한 유인을 감안할 때, 많은 미국 기업들이 노동자들의 노조에 강력히 반대하고, 노동자들이 노조를 결성할 경우 적대적 접근법을 취하는 것은 놀라운 일이 아니다.37
요약하자면, 우리의 현재 노사관계 시스템은 대부분 기업별 협상에 기초하고 있으며, 이는 노동자들과 그들의 관리자들 간의 갈등으로 이어진다. 그것은 또한 업무 진행 방법에 비생산적인 장애를 조장하고 너무 많은 노동자들을 배제할 수 있다. 물론 이러한 부정적인 그림에는 예외가 많이 있다. 하이로드(High Road)한 생산적인 노사관계는 분명히 가능하다. 코스트코(Costco), 사우스웨스트 항공사(Southwest Airlines), 카이저 퍼머넌트(Kaiser Permanente)를 생각해 보라.38 그러나 그들은 예외적이지, 일반적이지 않다. 왜냐하면 그들에게 작용하고 있는 유인은 협력적 관계에 불리하기 때문이다.
한동안 우리의 결함 있는 시스템은 더 이상 재현될 수 없는 여러 조건들 때문에 상당히 잘 작동했다. 제2차 세계 대전 이후 처음 몇 십 년 동안 포드(Ford)와 제너럴모터스(General Motors)와 같은 선두 기업들은 청소에서 엔지니어링, 부품 제조에 이르기까지 대부분의 작업이 사내에서 이루어지도록 하는 구조를 만들었다.39 당시 미국은 단연코 세계에서 가장 강력한 경제대국이었다.40 경제적인 면에서의 상대적 평등과 전쟁 노력에서 맺어진 공통의 유대관계로 인해 사회적 자본이 강했고, 이는 사람들이 더불어 일할 수 있는 분위기를 형성했다.41 1935년 전국노동관계법(NLRA)이 통과된 후 조합원 수가 급증하고 제2차 세계대전 중 정부의 추가적 노조 지원으로 조합원 수가 많았기 때문에 노조는 기업 소유자들과 상대적으로 동등한 지위에 있을 정도로 강했다.42
하지만 이런 조건들은 변했다.
기업의 자기 조직화 방식이 변했다. 이제 기업들은, 수직적으로 통합된 회사를 만들기 위해 작업을 인소싱하는 대신, 점점 더 핵심 역량에 집중하고 비핵심 노동자들을 감축하고 있다.43 이로 인해 전통적인 사업장에 "균열"이 발생했다. 즉, 기업 운영의 많은 부분이 계약에 의해 이루어지는데, 이는 한 노동자를 직접고용하는 사용자와 궁극적으로 지시하는 회사가 전혀 다를 수 있기 때문에 기업 단위의 교섭에 더 많은 문제가 발생했다.44 동시에, 문화와 경제 규범은 더욱더 냉혹한 자본주의 형태(cutthroat version of capitalism)로 전환되었다. 재건된 유럽뿐만 아니라 중국과 같은 새로운 강대국들과의 국제 경쟁이 치열해진다는 것은 미국 경제가 예전처럼 지배적이지 않다는 것을 의미한다.45 불평등이 증가하고 사회적 자본이 시들해짐에 따라 전체 미국인들 사이에 자리하던 공동의 유대관계의 존재는 사라져갔다.46 이러한 환경에서 노조들은 표적이 되었다.46 조합원 수가 감소함에 따라 더이상 취약한 교섭을 함께 유지할 힘이 없었다.47 이 모든 변화들은 악화된 것이 분명하고, 갈등적인 기업 단위 시스템이 가진 결함 역시 더욱 분명해졌다.
미국의 노사관계 시스템이 합리적으로 잘 작동할 수 있었던 20세기 중엽의 상황은 쉽게 재현되지 않는다. 그래서도 안된다. 더 나은 미국이 되려면, 다음 문제에 답을 제시해야 한다. 노동자들에게 더 큰 집단적 발언권을 제공할 수 있는 가장 좋은 방법은 무엇인가?
오늘 이후로 노동자와 경제에 제대로된 시스템을 전달하려면 노사관계 시스템에 대한 전면적인 재검토가 필요하다. 올바른 노사관계 시스템은 경제 생산성을 높이고, 노사 간 협력적 관계를 촉진하며, 더불어 노동자들은 임금 인상을 위한 협상을 할 수 있는 발언권과 실질적인 권한을 제공받을 것이다.
21세기 노동자의 발언권을 현대화하기 위해서는 4가지 변화가 필요하다.
(1) 기업별 교섭을 산업 또는 지역별 통일교섭(multiemployer bargaining)으로 전환한다.
첫째, 이 아젠다는 현재 단체교섭 모델을 포기하라고 요구한다. 노동자 조직은, 기업 차원이나 기업 하부 단위에서 교섭하는 기업별 교섭이 아니라, 산업 또는 지역 전체에 걸쳐 임금 및 복리후생 기준을 협상하는 데 도움이 되어야 하며, 이때 개별 기업의 근로 규칙에 대해서는 상대적으로 할 말이 거의 없게 된다. 이러한 변화는 모든 노동자들의 임금을 인상하는 데 도움이 될 뿐만 아니라 생산성 향상에도 도움이 될 것이다. 노동자와 기업 경영자는 회사 문제를 해결하기 위해 협력적으로 일할 가능성이 높고 유사한 작업을 통해 비슷한 임금을 받게 되어 노동자와 기업이 자원 활용에 대한 보다 효율적인 선택을 할 수 있기 때문에 산별교섭하에서는 생산성이 향상될 것이다.
(2) 작업장 내 노동자 발언권 확대 방안을 모색한다.
둘째, 개혁 아젠다는 노동자들이 일자리에서 목소리를 낼 수 있는 더 많은, 그리고 더 나은 방법을 제공할 필요가 있을 것이다. 산업별 교섭은 노동자들에게 임금을 올릴 수 있는 능력을 주지만, 그들의 일자리를 더 좋게 하거나 기업의 생산성을 높이는 방법에 대한 투입은 많지 않다. 직장협의회는 직장 내 분쟁이나 불합리한 작업 규칙으로 이어질 가능성이 낮은 유형의 발언권을 작업장 노동자들에게 제공함으로써 산별교섭을 보완한다. 직장협의회는 노동자와 경영자가 서로 상충하지 않는 환경을 제공함으로써 노동자와 경영자는 서로 협력적으로 문제를 해결하게 된다. 직장협의회는 독일 및 유럽 대부분 지역에서 흔히 볼 수 있으며, 노동조합을 기능적으로 보완하고 있다. 미국 내에도 이와 기능적으로 유사한 조직이 노사 간 파트너십이 잘 작동하는 여러 기업에서 사용되고 있지만, 현행 노동법은 불필요하게 그 설립을 어렵게 만들고 있다.48
(3) 노동자 조직의 회원 가입을 촉진하는 시스템과 결합한다.
셋째, 노동자들의 노동자 조직 가입을 촉진할 필요가 있다. 산별교섭은 노동자들이 회비를 받든 그렇지 않든 더 높은 임금을 받을 것이기 때문에 무임승차를 장려한다. 그러나 산별교섭은 현실적으로 기업의 참여를 유도할 만큼 충분히 많은 노동자 조합원 수가 확보되지 않으면 잘 작동하지 않는다. 조합원 가입을 촉진하는 중요한 방법은 실업 보험이나 노동자 훈련과 같은 사회 전체적 재화(societal goods)를 전달하는 데 도움을 주는 공식적인 역할을, 다른 많은 나라들에서 행해지는 것처럼, 노동자 조직에 부여하는 것이다. 이는 노동자들이 프로그램을 탐색하도록 지원하는 중재자를 둘 수 있어 정부 서비스 질을 향상시킬 뿐만 아니라, 노동자 조직이 시스템을 하나로 묶는 데 필요한 조합원을 모집할 수 있는 플랫폼도 제공할 것이다. 이 탐색 기능은 노동자 조직이 장차 조합비를 납부할 회원과 접촉할 기회를 제공하고 무임승차자 문제를 해결하는 데 도움을 줄 것이다. 나아가, 이러한 변화는 노동자 조직이 그들이 대표하는 노동자들만이 아니라 사회의 모든 노동자들을 위한 중재자로서의 역할을 확고하게 인식하는 계기가 될 것이다.
(4) 모든 노동자를 보호하고 권리를 효과적으로 집행한다.
마지막으로, 패티 머레이(Patty Murray) 상원의원(D-WA)과 바비 스콧(Bobby Scot) 하원의원(D-VA)이 도입한 임금인상법(WAGE Act)의 핵심 조항을 위반할 경우 그 처벌이 터무니없이 약한 현행 시스템의 문제점들을 고쳐야 할 것이다.49 개혁은 또한 1930년대 입법자들이 중요하다고 생각했던 노동자들뿐만 아니라 모든 노동자들을 보호하도록 보장해야 할 것이다. 위반에 대한 실질적인 처벌이 없다면 노동자는 권리를 누릴 수 없고, 일부 노동자만 적용대상이 되고 긱 이코노미(gig economy)와 같은 중요 부문을 배제하는 노동시스템이라면 그 기능이 제대로 수행될 리 없다.
산업교섭, 직장협의회, 조합원 가입 인센티브, 모든 노동자에게 실질적 권리 부여는 그 각각이 현행법에 비해 상당히 개선된 내용이고 노동자와 경제에 실질적인 혜택을 제공할 것이다.
이 아젠다의 각 내용들은 모두 상당한 정치적 변화이기 때문에 일부 사람들은 이들을 분리해서 오직 한 가지만 채택하자고 주장할 수도 있다. 정치적 실용주의(Political pragmatism)는 그 아젠다가 개별적으로 실행되어야 한다고 요구할지도 모른다. 실제로, 아젠다의 일부 요소는 주 및 지방자치단체에 의해 그리고 행정 조치를 통해 구현될 수 있기 때문에 점진적인 접근법이 타당할 수 있다. 그러나 이러한 부분들은 더 큰 전체의 일부로 홍보되어야 하며, 전체 패키지를 구현하는 것이 목표가 되어야 한다. 이 네 가지 요소들은 서로를 보완하고 일관성 있는 전체로서 함께 작동하도록 설계되었기 때문에 단지 이 아젠다의 일부만을 실행하는 것으로 목표를 제한한다면 실수가 될 것이다. 아젠다의 몇 가지 요소를 제정하는 것만으로는 노동자, 기업 또는 경제에 큰 성공을 주지 못할 것이다.
통일교섭(Multiemployer bargaining)은 생산성과 혁신을 촉진하는 업계 표준 임금을 제공한다. 그것은 또한 노사 간 협력적 관계를 위한 발판을 마련한다. 직장협의회는 생산적인 협력을 촉진하는 경영진과 노동자 간의 필수적인 소통 채널을 제공한다. 공공서비스 전달을 개선하기 위해 노동자 조직을 참여시키는 것은 대가를 지불하지 않고 단체협상으로 혜택을 받는 사람들의 무임승차 문제를 해결하는 데 도움이 된다. 기본권은 모든 노동자들이 자신의 생각을 말하고 자신의 일터를 개선하기 위한 활동을 보장한다.
기업별 교섭에서 벗어나 산업 또는 지역 차원에서 통일교섭을 지향하는 것이 가장 중요한 변화이다. 이는 임금을 인상하고 노동자와 관리자 간의 인센티브를 조정하는 데 도움이 되기 때문이다. 다만 현장 상황에 대한 피드백을 제공하는 직장협의회와 같은 노동자 조직의 보완이 없다면 충분한 성과를 볼 수 없을 것이다. 직장협의회는 임금 인상 협상을 하고 직장 밖에서 갈등을 조율하는 통일교섭이 없다면 협력적인 방식으로 기능하지 못할 수 있으며, 일반적으로 강력한 노조를 보완한다. 노동자 조직들은 기업의 통일교섭 참여를 유도할 수 있을 정도의 충분한 회원수가 확보되어야 하지만 참여가 불편하거나 무임승차자 문제가 해결되지 않으면 소수의 회원만이 남게 될 것이다. 그리고 모든 노동자들에 대한 적절한 보호 장치는 각각의 요소들이 상호 의존하는 권리 행사로 인해 불법적으로 처벌받지 않도록 보장한다.
이 아젠다는 현재 우리의 시스템에서 매우 중요한 변화가 될 것이지만, 얼핏 보이는 것만큼 그렇게 낯선 것은 아니다. 다른 많은 선진국들도 비슷한 정책을 가지고 있을 뿐만 아니라, 미국 역사를 통해서 때때로 이러한 개혁과 유사한 정책을 경험해 왔다. 실제로 1980년대까지만 해도 제조업, 석탄광업, 건설업, 운수업의 일부에서 통일교섭은 비교적 보편적이었다.50 오늘날에도 이러한 개혁적 요소들은 실천에 옮겨지고 있다. 몇몇 지역의 산업들은 여전히 통일교섭을 하고 있으며 뉴욕주는 최근 통일교섭과 비슷한 임금위원회를 통해 패스트푸드 노동자들의 임금을 시간당 15달러로 인상했다.51 종업원과 경영자 간의 협력적 대화를 촉진하는 위원회가 있는 회사들도 많이 있다. 노동자 조직들은 보통 노동자 교육을 새로운 구성원을 모집하는 기회로 활용하며 전국은퇴자협회(AARP), 미국자동차협회(AAA)와 같은 단체에서 활용하는 비즈니스 모델 중에는 수수료를 받고 회원들에게 정부가 제공하는 서비스를 보완해 준다. 마지막으로, 일부 주와 도시는 노동자 보호법의 적용범위를 확장시켰다. 예를 들어 시애틀은 최근 일부 긱 이코노미 노동자들이 단체교섭을 할 수 있도록 하는 법안을 통과시켰다.52
이 포괄적인 아젠다를 뒷받침하는 것만큼이나 중요한 것은 이러한 개혁이 현재 우리가 가지고 있는 것보다 그리고 과거보다 더 나은 방향으로 나아가도록 고안되었다는 것이다. 이러한 개혁은 임금을 인상하고 생산성을 높이며 노사 간 협력적 관계를 조성하며 미국 경제가 세계 경제에서 번창하도록 지원할 것이다. 노동자들은 더 많은 권한을 갖게 되지만, 그들의 권한은 생산적인 방식으로 전환될 것이다. 노동자와 관리자의 인센티브는 더욱 일치할 것이다. 책임성 있는 기업이 비용상의 불이익을 받는 경우는 없을 것이다. 비슷한 일을 하면 비슷한 급여를 받게 되는데, 이는 노동자와 기업에게 공정할 뿐만 아니라 더 효율적이다.
정책 변경의 정확한 결과를 예측하기는 어렵지만, 이론과 증거는 이러한 개혁이 노동자들의 임금 인상뿐만 아니라 미국의 생산성과 경쟁력을 높일 가능성이 크다는 것을 보여준다. 여기에 나와 있는 아젠다와 유사한 노동 정책을 가지고 있는 나라들을 바탕으로 진행된 연구에 따르면, 비록 미국이 정책을 시행하는 방식이 역사와 문화적 특수성으로 인해 독특한 양상을 보이겠지만, 이러한 개혁이 경제에 유익하리라는 것을 강하게 시사하고 있다. 일부 국가는 관련 정책에서 벗어나도록 압박을 받고 있지만 노동법 현대화는 강력한 경제적 성과와 명확히 일치하며, 이러한 대안적 정책 패키지가 나쁜 경제성과로 이어질 것이라는 증거를 찾기란 매우 어려울 것이다.53 가장 중요한 것은 긍정적인 거시경제적 결과가 나올 가능성이 높다는 충분한 연구 결과가 있다는 것이다.
예를 들어, 가이 버논(Guy Vernon)과 마크 로저스(Mark Rogers)가 OECD 국가들에 대한 연구를 통해 밝혀낸 사실은 노조 조직률이 높아지면 이 보고서에 제시된 것과 유사한 노동 시스템을 가진 국가들에서는 생산성 증가를 촉진한다는 것이다. 반면, 현재의 미국과 유사한 기업 구조를 가진 국가에서는 노조의 힘이 생산성 성장에 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.54 마찬가지로, 케임브리지 대학의 경제학자 토크 에이트(Toke Aidt)와 자피리스 차나토스(Zafiris Tzannatos)는 관련 문헌들을 검토한 결과, “공동으로 참여하는 교섭 체계(coordinated bargaining systems)”을 가진 국가들이 “평균적으로 더 나은 경제적 성과를 달성한다”는 사실을 발견했다.55
노동정책이 경제에 미치는 광범위한 영향을 이해하는 또 다른 방법은 무역 데이터를 보는 것인데, 이는 경제의 전반적인 경쟁력을 파악하는 데 중요한 통찰력을 제공한다.
많은 요인들이 무역에 영향을 미치지만, 이 보고서의 권고 사항과 유사한 노동 시스템을 가진 나라들이 가장 성공한 나라들 중 하나이고, 미국과 같은 정책을 가진 국가들은 현재 어려움을 겪고 있다는 사실은 분명하다. 독일, 네덜란드, 스웨덴, 덴마크와 같이 큰 무역 흑자를 보는 OECD 국가 중 대다수는 상대적으로 강한 노동 운동과 노사관계 시스템을 가지고 있다. 반면 미국과 영국을 포함해 무역적자가 큰 나라들은 노동 운동이 약하고 기업별 또는 결함이 있는 교섭 체계를 갖는 경향이 있다.56
경제는 이러한 개혁의 중요성이 특히 커지는 방식으로 변화하고 있다.
기술은 빠르게 발전하고, 직장의 구조조정은 점점 더 증가하고, 업무에 요구되는 지식은 그 어느 때보다 지식을 더 많이 필요로 하고 있다. 이러한 변화의 생산적 잠재력을 최대한 활용하기 위해서는 협력적 근무환경을 장려하고 경영진과 일선 노동자 간의 정보교환을 촉진하는 올바른 제도들을 만들어야 한다. 미래는 분명 모든 사람들의 재능을 협력적이고 생산성을 향상시키는 방식으로 조직하고 배치하는 더 나은 방법을 찾아내는 나라들의 것이다.
그러나 이러한 경제적 변화는 불평등 증가와 임금 정체 문제를 악화시키고 심지어 많은 사람들을 실직시킬 수 있는 가능성도 가지고 있다. 따라서 우리는 노동자들이 생산성 향상으로부터 이익을 얻을 수 있는 충분한 힘을 가지도록 보장해 줄 필요가 있다. 독일 자동차 산업의 노동자들이 로봇과 다른 기술에 대한 투자를 통해 생산성과 보상을 높일 수 있었고, 심지어 임시 노동자들이 좋은 일자리를 가질 수 있도록 보장받을 수 있었던 것처럼, 미국 노동자들은 현대 경제에서 성공할 수 있는 적절한 도구들을 가지고 있어야 한다.57
보수주의자의 주장에도 불구하고, 기업별 교섭에 의한 극히 제한된 결과, 정체된 임금, 높은 불평등과 함께 계속 임시변통으로 제시되는 대안 전략은 더 이상 통하지 않을 것이다. 낙수 경제라는 보수적 기조는 노조 약화와 저임금, 높은 불평등이 일자리 창출을 증가시키고 생산성 성장을 촉진할 것이라고 주장한다. 현실은 낙수 경제학이 제대로 기대에 부흥하고 있지 못하다는 것이다. 낙수 기간 동안 생산성 증가는 제2차 세계대전 이후 보여준 빠른 성장률보다 훨씬 느렸고, 노동시장에서 한창 일할 미국 남성의 비율은 수십 년 동안 하락하고 있다.58 설상가상으로 저조한 노동시장 참여와 생산성 저하, 국내총생산(GDP) 성장은 낙수효과 정책이 대재앙을 일으키기도 전에 문제였고 경제는 깊은 구덩이에 빠져들었고 회복은 매우 더디게 진행되었다.
결론은 노동자의 목소리가, 우리가 원하는 것, 즉 임금, 권한, 경제성장을 더 많이 제공하고 우리가 원하지 않는 것, 즉 불필요한 갈등, 배제된 노동자, 생산성을 저해하는 규칙은 줄이는 방식으로 강화되어야 한다는 것이다. 확실히 새롭고 더 나은 노사관계 시스템은, 물론 갈등을 일으키지만(우리는 결국 파이를 어떻게 나눌 것인가에 대해 이야기하고 있는 것이지, 단지 파이를 더 크게 만드는 방법을 말하는 게 아니다), 갈등을 줄이고 생산성을 더 빠르게 성장시킬 수 있을 것이다. 이 새로운 시스템이 왜 임금과 생산성을 높이면서 바람직하지 않은 결과를 최소화하는지 이해하기 위해서는 노동자들이 더 큰 집단적 발언권을 가져야 할 필요성과 이 새로운 시스템의 작동 방식에 대한 약간의 배경 지식이 필요하다.
3. 노동법 현대화를 보완하는 추가적인 정책들
중산층이 강해지고 성장하기 위해서는 교육 성취도 제고, 정부 재분배 확대, 완전고용 등 광범위한 개혁이 필요하다. 그러나 이러한 정책 목표는 노동자들의 발언권 강화를 위한 대체물이 아니라 오히려 보완물이다. 미국을 위한 하이로드(High Road) 경제 전략에는 노동 현대화와 더불어 교육 개선, 안전망 강화, 노동 시장 강화 등이 포함되어야 한다.59
교육은 당연히 생산적인 경제와 인간의 잠재력 개발에 필수적이지만, 대학 졸업률을 높이는 것이 미국이 직면한 임금 위기의 만병통치약은 아니다. 첫째, 대부분의 인구가 대학 학위에 준하는 학력을 갖출 수 있도록 교육 수준을 크게 높이려면 매우 오랜 시간이 걸릴 것이다. 교육이 주는 광범위한 효과는 성인교육의 큰 상승보다는 젊은 세대가 더 많은 교육을 받고 나이 든 세대를 대체하는 것으로부터 나오는 경향이 있는데, 이는 교육적 성취가 증가하여 사회 전반의 임금 혜택이 시스템을 통해 그들의 방식대로 작동하는데는 세대가 걸릴 수 있다는 것을 의미한다.60 게다가 마술에 의해 모든 노동자들이 즉시 대학 학위나 동등한 수준의 노동력 훈련을 받더라도, 가정 보건 보조원부터 웨이터, 관리인, 버스 기사 및 크레인 운영자까지 일자리의 상당 부분은 실제로 그렇게 높은 수준의 교육을 필요로 하지 않을 것이며, 이는 많은 인구 집단에게 큰 임금 상승이 있을 가능성은 낮다는 것을 강하게 시사한다.
가장 기분 나쁜 사실은 최근, 그리고 특히 대공황 이후 대학 학위를 가진 노동자들조차 임금 상승률이 매우 낮다는 것이다.61 젊은 대졸자들의 실질 임금은 2001년보다 적다.62 심지어 학위를 가진 노동자들조차도 평균적으로 실질 임금은 거의 오르지 않았다.63 전 버락 오바마 대통령의 경제수석보좌관이며, CAP 시니어 펠로우인 하버드 경제학과 교수 로렌스 서머스(Lawrence Summers)와 그의 공동 저자인 브래드 허쉬빈(Brad Hershbein), 멜리사 키어니(Melissa Kearney) 교수가 설명하듯이, "대학 학위를 가진 노동 연령 남성들의 몫을 늘리는 것은 소득 불평등의 전반적인 수준을 줄이는 데 거의 도움이 되지 않는다."64
마찬가지로 정부의 재분배, 극빈층에 대한 세금 인상, 빈곤층과 중산층 복리후생증대는 우리가 해야 할 일이지만 유일한 해결책은 아니다. 사회복지 프로그램은 정의롭고 효율적인 사회를 만드는 데 핵심적인 역할을 하며 보다 견고하게 만들어질 필요가 있다. 대부분의 선진국들은 미국보다 안전망을 통해 불평등을 줄이기 위해 더 많은 일을 하고 있으며, 우리는 그들의 노력에서 배울 수 있다.65 그러나 주로 정부 재분배를 통해 정체된 임금을 해결하는 것은 특별히 바람직하지 않아 보인다. 대체할 수 없는 생활 임금(living wage)을 받는다는 존엄이라는 게 있다.
게다가 정부가 중요한 재분배 프로그램을 수행할 수 있는 능력은 강력한 노동운동에 달려 있다. 노조와 조합원들은 누진 과세 및 정부 지출에 필요한 정치적 지원을 제공한다.66 마지막으로, 오직 재분배로 해결하려는 계획은 필요한 규모를 달성하는 데 어려움을 겪을 것이다. 사고 실험으로, 지난 25년 동안 생산성만큼 성장했다는 전제 하에 중산층 시장 수입을 올릴 수 있었던 비용을 생각해보자. 이것은 미국 상위 5% 가구의 세후 소득의 약 70%를 하위 80%에게 재분배해야 할 것이다.67 이 사고 실험은 유일하게 재분배만을 사용하는 전략이 매우 비용이 많이 들고 많은 문제를 일으킬 가능성이 있다는 것을 분명히 해야 한다. 앤서니 앳킨슨(Anthony Atkinson) 런던경제대 교수는 "오늘날의 높은 수준의 불평등은 시장 불평등(inequality in the marketplace)을 해소해야만 효과적으로 줄일 수 있다"고 설명했다. 앳킨슨에 따르면, 그렇게 하면, "정부 세금과 이전 지출 전에 사람들이 받는 소득의 불평등을 줄일 수 있을 것이다." 68 따라서, 우리는 시장이 대부분의 사람들을 위해 돌아가게 하고, 단순히 소득을 재분배하는 것이 아니라 임금을 통해 소득을 "사전 분배(pre-distribute)"해야 한다.
완전고용 역시 더 많은 사람들이 일자리를 얻고 노동자들이 더 높은 임금을 얻기 위해 더 큰 협상력을 가진다는 것을 의미하기 때문에 정책 입안자들이 추구해야 할 목표이다. 그러나 1979년 이후 노동시장은 대부분의 노동자들의 임금을 30%만 인상할 정도로 경색되어 왔다.69 노동자들은 이런 드문 일이 일어나기를 기다릴 필요가 없다. 게다가, 노스웨스턴 대학의 경제학자인 로버트 고든(Robert Gordon)이 그의 저서 『미국의 성장은 끝났는가』(The Rise and Fall of American Growth)에서 주장하는 바와 같이, 미국 역사상 가장 큰 생산성 호황 중 하나는 부분적으로는 완전 고용과 노조 목소리가 합쳐졌기 때문이다.70 고든이 설명하듯이, 생산성 성장은 1930년에서 1950년 사이가 과거 어느 때보다 훨씬 더 빨랐다. 그 이후, 부분적으로는, 국가노동관계법이 노동자들에게 임금을 인상할 수 있는 목소리를 주었고, 제2차 세계대전의 요구가 완전 고용으로 이어지고, 기업들이 더 효율적이 되기 위해 혁신과 학습을 강요했기 때문이다. 긴축된 노동시장과 노동자의 목소리가 서로 보완해 임금을 올리고 생산성을 높인다.
최저임금 등 다른 정책들은 임금분배 최하위층은 인도하지만 중간층은 덜 한다. 최저임금이 인상되면 보편적인 바닥을 제공함으로써 통일교섭을 지지하지만 이를 대체할 수는 없다.
노동자 소유(Worker ownership)와 전체 노동자의 이윤 공유는 실질적인 잠재력이 있지만, 노동자들이 그들을 위해 흥정할 수 있는 훨씬 더 많은 힘을 갖지 않고서는 필요한 규모로 나아가는 것이 꽤 어려워 보인다. 더욱이 이익분배와 노동자 소유권은 높은 임금과 직무에 대한 발언권 가진 노동자로 보완될 때 가장 잘 작동하며, 이는 이러한 인센티브가 단체교섭의 대체물이 아니라 산업별 교섭 논의의 일부로 논의되어야 함을 나타낸다.71
어떻게 줄이더라도 노동자의 목소리는 빈곤층과 중산층을 위해 전달된다. 다른 정책 옵션은 우리가 가야 할 곳에 도달하는 데 중요한 역할을 하지만, 노동자의 발언권을 대체할 수는 없다. 간단히 말해, 강하고 성장하는 중산층으로 가는 길에는 노동자들을 위한 보다 큰 집단적 힘이 들어 있다. 그리고 강하고 성장하는 경제를 위해서는 강하고 성장하는 중산층이 필요하다. 강한 중산층은 기업이 투자하는 데 필요한 소비자 수요의 안정적이고 상승하는 기반을 제공하고, 사람들이 서로 거래할 수 있도록 신뢰를 촉진하며, 미래에 투자하는 잘 작동하는 정부를 지원하고, 대부분의 사람들이 자신의 재능을 개발하고 경제에 완전히 기여할 수 있도록 한다.
강력한 중산층이 미국 경제에 도움이 될 것이라는 주장은 노벨 경제학상을 수상한 조지프 스티글리츠 같은 진보주의자들뿐만 아니라 국제통화기금(IMF)과 스탠더드 앤드 푸어스(S&P)의 경영경제학자들로부터도 나온다. S&P는 높은 불평등 때문에 미국의 성장 전망을 하향 조정한 바 있다.72 S&P는 "이 문제에 대한 풍부한 연구와 함께 자료를 검토한 결과 현재 미국의 소득 불평등이 GDP 성장을 저해하고 있다고 결론짓게 됐다"고 설명했다.73 실제로, AP통신이 이 주제에 대해 조사한 바에 따르면 대다수의 경제학자들은 높은 수준의 불평등이 경제를 해치고 있다고 생각하고 있다.74
4. 새롭고 더 나은 노동 시스템의 요소
기업별 교섭을 넘어
임금과 생산성을 높이고 협력 관계를 장려하는 시스템을 만들기 위해서는 몇 가지 변화가 필요하지만, 핵심 개혁은 임금과 복리후생에 대한 교섭 단위를 개별 기업 수준 이상으로 끌어올리는 것이다. 미국 식의 기업별 교섭 대신, 기본급과 복리후생 기준이 산업, 부문 또는 지역 수준에서 교섭이 이뤄져야 할 것이다. 개별 기업은 이러한 기준을 충족해야 하지만 일부 또는 전체 노동자를 위해서라면 그 기준을 넘어설 필요도 있다. 한 산업에 종사하는 모든 노동자는 피고용인이든 독립 계약자이든 간에 그 적용을 받아야 한다.
이 새로운 모델에서 노동조합은 현재와 매우 다른 역할을 갖게 될 것이다. 그들은 기본적인 근로기준에 대해 한 그룹의 기업들과 협상해야 하지만 개별 기업 차원의 문제는 별로 다루지 않을 것이다. 독일, 네덜란드, 스웨덴, 덴마크, 호주를 포함해서 세계의 대부분 지역에서 노조는 산업 분야의 전문 협상가 역할을 한다. 이는 대부분의 사람들이 익숙한 미국 노조의 일과는 매우 다르기 때문에 이러한 방식으로 운영되는 노조는 새로운 유형의 노동자 조직으로 취급될 수도 있다.
초 기업적 협상은 통일교섭, 산업?부문?지역 교섭, 패턴교섭(pattern bargaining), 효력확장(extension mechanism), 노사정 3자 기구 등과 같이 명칭도 구조도 다양하다. 이러한 용어들은 각각 그 의미가 다르지만, 이 보고서에는 종종 서로 혼용해서 사용하는데, 이는 기업 단위 교섭을 넘어 동일한 목표를 달성할 수 있는 다양한 방법이기 때문이다. 요점은 유사한 기업의 인건비가 비슷하도록 보장하고 생산성 증가에 따라 임금을 전반적으로 인상하는 것이다.75
미국은 이러저러한 메커니즘을 통해 산업 규모의 교섭 또는 동등한 협상을 달성할 수 있다. 역사적으로 미국에는, 심지어 가장 최근의 역사에서도, 구축 가능한 다양한 모델들이 있었다. 그중에는 1930년대 섬유산업에서 노동착취공장(sweatshop)을 없앤 소위 일자리 협약(jobbers agreements)에서부터, 지난 세기 중반 자동차, 철강 및 기타 산업의 패턴교섭과 포괄계약(master contract), 그리고 대규모 건설 프로젝트를 대상으로 행해진 사전고용계약과 대부분의 고용주들이 서명했을 때만 구속력을 갖는 관리자계약(janitorial contract)도 있다.76 그러나 현재 노조 조직률이 매우 낮고 적어도 초기에는 이러한 모든 모델이 상당한 노조의 힘과 성취를 위한 투쟁이 요구되기 때문에, 다른 접근법의 필요성도 더욱더 증가할 것이다.
미국에서 초기업적 교섭을 빨리 실현하려면 호주에서 사용되는 모델과 유사한 임금위원회(wage board) 구조가 필요하다. 이 모델에서는 정부 기구가 산업 및 노동자 대표들과 긴밀히 협력하는 산업의 임금 표준을 정한다. 미국은 이미 일부 주에서 유사한 구조를 시행하고 있으며, 그 과정은 친숙하다. 예를 들어, 뉴욕에서는 최근 패스트푸드 노동자들의 임금을 올리기 위해 임금위원회를 활용했다. 임금위원회는 부문별 협상에 직접 참여하지는 않았지만 상당히 근접한 조치를 취했다. 노사정 대표들은 산업의 상황을 분석하기 위해 만나서 주 전역에 있는 패스트푸드 노동자들의 최저임금을 시간당 15달러로 인상하기로 결정했다.77
호주 임금위원회 모델에서는, 임금위원회가 정한 임금인상률보다 높아질 수 있다면, 노동자 조직과 기업들 간의 직접 교섭도 가능하다.78 이러한 방식은 이사회의 결정에 따르는 것보다 노조와 기업들 간의 직접 교섭을 장려할 수 있다. 실제로, 미국에서 노동자 조직의 힘이 커지게 되면, 노동자와 기업 그룹 간에 직접 교섭이 증가할 가능성도 커진다.
미국에서 이러한 교섭이 어떻게 진행될 수 있는지 파악하기 위해 NFL을 들여다볼 필요가 있다. 완벽하게 유사한 상황은 아니더라도, 이해하기 쉽지 않은 개념을 일반적인 수준에서 이해하기에는 충분하다.
NFL에서는 선수 조합과 32개 구단 구단주가 단체 교섭을 통해 리그 수입 총액을 분배하고 신인과 베테랑에게 최저 연봉을 지급한다. 예를 들어 프로미식축구연맹(NFL) 선수들은 현재 약정에 따라 적어도 리그 수입의 47%를 받게 되는데, 2015년에는 신인선수들이 43만5000달러의 최소 시즌 연봉을 받았으며, 베테랑들은 연공서열에 따라 더 많은 최저연봉을 받을 수 있다.79 물론, 구단들은 많은 선수들에게 리그 최저연봉 보다 더 많이 지불할 수 있다. 선수와 구단 경영진은 여전히 이견이 있지만, 대부분 리그와 선수노조 간 갈등이지 개별 구단과의 갈등은 아니다.
이런 형태가 디폴트로 만들어져 있으면 노조와 기업 경영자 모두가 직면하는 인센티브는 근본적으로 변화되고 경제적으로 생산적인 결과를 가져올 것이다.
노동자 조직에게 인센티브는 더 이상 협소한 노동자 집단의 이익 보호와 방어에 국한되지 않고 산업 전체 노동자 집단의 임금과 고용을 극대화하는 역할을 맡게 될 것이다. 기업 경영자들에게 노조원들의 존재는 더 이상 과거에 느꼈던 위협이 아닐 것이다. 기업 경영자들은 노동자들이 조합원이든 아니든 간에 경쟁 기업들과 비슷한 인건비를 지불할 것이기 때문에 더 이상 노조를 불이익의 원천으로 여기지 않을 것이다. 게다가, 하이로드(High Road) 기업들은 이미 경쟁에서 불리하지 않은 상태에 있을 것이다.
결정적으로, 이러한 구조는 파이의 분배를 둘러싼 대부분의 갈등을 회사 외부로 밀어냄으로써 회사의 경영진과 종업원들 간의 협력 관계를 더욱 강화시킬 것이다. 회사 내부에서 논의되는 내용은 파이를 최대한 크게 만드는 데 초점이 맞춰지게 된다. 매사추세츠공과대학의 정치학자 캐슬린 테렌(Kathleen Thelen)은 "초기업적 교섭은 분열적인 분배 문제는 '대상에서 제외(bracketing)'시키고 산업 갈등은 '탈개별화(depersonalizing)'함으로써 사업장 차원의 협력을 뒷받침한다."고 설명했다.80 노사 간의 커뮤니케이션을 향상시키는 구조가 만들어지면 이로부터 노동자 조직이 촉진하는 생산성 향상 혜택이 매우 증가하기 때문에 직장 내 협력 증진은 경제적으로 핵심 사안이다. 생산성 향상과 기타 긍정적인 경제적 결과는 종종 협력적 관계에 따라 좌우된다.81
협력은 매우 중요하기 때문에, 산별교섭은 다른 경제적 이점도 제공한다.
첫째, 생산성을 높이는 임금 구조를 만든다. 노동자들, 특히 저소득 노동자들의 임금 인상은 이직률을 낮추고 혁신을 촉진함으로써 생산성을 높일 뿐만 아니라, 산별교섭으로 임금이 인상되는 방식은 특별히 더 이롭다.82 우리는 유사 노동에 대한 보수가 어느 회사에서 일하느냐에 따라 크게 달라지는 이상한 상황에 있다. 하지만 유사 노동이 유사 임금을 받는 것은 여러 경로를 통해 보다 더 생산성을 높인다.83 산업 전반에 걸쳐 유사 노동에 유사 임금을 제공하는 것은, 임금은 일반적으로 로우스트 로드(lowest road) 회사보다 높고 생산성이 가장 낮은 회사보다도 더 높지만, 가장 생산적인 회사가 지불하는 것보다는 낮다는 것을 의미한다. 이는 생산성이 높은 기업이 낮은 기업의 시장을 확보해 점유율을 확대하고 노동력과 자본이 저생산성 활동에서 고생산성 활동으로 빠르게 이동하도록 하며, 여러 연구에서 알 수 있듯이 경제 전반의 생산성과 생산량을 향상시킨다. 생산성의 상승은 상당히 클 수 있는데, 연구에 따르면 업계에서 가장 생산성이 높은 기업은 가장 낮은 기업보다 생산성이 거의 두 배 더 높다.84
주목해야 할 것은, 좀 더 표준화된 임금의 생산성 향상 효과에 대한 해석이, 높은 임금의 인센티브에 기초한 [종종 지나치게 단순한], 표준 경제 모델과 일치할 수 있다는 점이다. 사실, 임금이 산업 수준에서 협상된다면 임금 격차는 노동자가 일하는 특정 회사나 인종과 성별과 같이 급여에 영향을 미치는 다른 모든 무작위 요소보다는 기술 업그레이드에 더 명확하게 기반을 두기 때문에 노동자들에게 더 큰 동기를 부여할 수 있다.
둘째, 산업별 교섭은 노동자 교육을 촉진할 수 있다.85 이는 기업과 노동자가 산업의 광범위한 요구를 논의하도록 돕고, 단순한 기업별 훈련이 아닌 산업 전반의 훈련을 가능하게 하는 표준화된 경력 사다리의 생성을 촉진하고, 또한 경쟁업체의 임금이 비슷하기 때문에 직원들이 교육비를 지불한 회사를 떠날 금전적 인센티브를 최소화하기 때문이다.
마지막으로, 임금 인상을 둘러싼 갈등을 기업 외부에서 고조시킴으로써, 산업별 교섭은 생산성을 높일 수 있는 새로운 형태의 직장 조직 창설을 허용하고 장려한다. 초기업적 단체 교섭이 노사 간 협력적이고 생산성 향상적인 관계를 촉진하는 데 도움이 되므로, 노동자들이 이러한 잠재력을 최대한 활용하려면 직장 수준에서도 발언권이 필요하다. 작업장 생산성 향상은 영향을 받는 노동자들뿐만 아니라 국가가, 노동자들의 발언권 감소와 관련이 있을 수 있는, 상대적으로 낮은 생산성 성장기로부터 벗어나도록 도와줄 것이다.
노동자 발언권 확대
대부분의 기업에서는 경영진이 노동자와 효과적으로 소통하고, 노동자가 자신의 이해와 견해를 경영진에게 전달하며, 양측이 문제를 논의하고 공동으로 해결하기 위한 일종의 직장위원회(workplace committee)가 필요하다. 아주 작은 기업을 제외하고 거의 모든 기업에서 직접적인 일대일 미팅은 대부분의 노사 간 논의에 적합하지 않다. 경영진이 주도하는 조직, 직장협의회(works council), 심지어 노사공동 파트너십 등 다양한 형태를 취할 수 있는 직장 위원회는 기업의 경영을 개선하는 협력적 토론의 장을 제공한다.
이러한 종류의 직장 조직에 대한 연구는 엄청나게 많으며, 생산성 향상과 관련이 있다는 것이 일반적으로 알려진 사실이다.86 아마도 이러한 직장 조직이 실제로 생산성을 증가시키고 단순히 높은 생산성과 연관되지 않는다는 가장 설득력 있는 증거는 독일의 직장협의회에 대한 논문에서 나왔다. 이 논문은 직장에 직장협의회가 존재한 시간이 길면 길수록 생산성 향상 효과가 더 커진다는 것을 발견했다.87 직장협의회의 노력은, 수년 동안 함께 일하면서 쌓인 지식 및 신뢰가 추가될 경우, 단순히 좋은 경영진의 대리인이 된다는 것만이 아니라 좋은 결과른 낳는다는 것을 강하게 시사한다.
안타깝게도 시장 자체로는 이러한 종류의 직장 조직이 만들어지는 경우가 거의 없다. 미국 스탠퍼드대 경제학교수이자 조지 W 부시 대통령 시절 경제자문위원회(Council of Economic Advisors) 의장인 에드워드 라지어(Edward Lazear)와 하버드대 경제학교수 리처드 프리먼(Richard Freeman)의 설명처럼 경영진은 대게의 경우 노동자들에게 업무에 필요한 최적의 권한을 부여하지 않기 때문에 직장 조직의 효과와 성장이 저해된다.88 더구나 현행 노동법은 노동자의 과반수가 노조 가입을 찬성하지 않는 한 이들 직장에서 조직을 만들기 어렵게 만들어 경영진이 주도하는 여러 위원회와 직장협의회를 불법화한다.89 산업별 협상에 대한 보완책으로, 법이 더 많은 형태의 직장 조직을 장려하고 노동자들이 참여할 수 있는 기본적인 보호 조치를 갖추도록 하는 것이 훨씬 더 타당할 것이다.
이러한 직장 조직이 최대한 잘 작동하기 위해서는 예컨대, 노동자들이 적절한 정보 공유, 자문 권, 그리고 제안을 했다는 이유로 해고되지 않도록 하는 보호조치와 같은 새로운 권한이 주어져야 하지만 토론장을 장악할 정도로 큰 영향력을 행사할 필요는 없다.90 또한 노동자는, 일반적으로 이윤공유제(profit sharing)와 같이 작업장 제도에 참여함으로서 추가적인 생산성 향상으로 발생한 이윤의 일부를 보상받을 수 있어야 한다.91
그러나 아마도 이러한 작업장 조직들이 제대로 기능하기 위해서는 단체협상을 보완하는 것이 가장 중요할 것이다.92 직장협의회는 임금협상을 위한 기구가 아니지만, 다른 장치가 없다면 노동자들이 임금과 복리후생에 대한 협상을 시도할 기구가 될 수 있다. 직장협의회는 법적으로 임금 논의가 금지돼 있는데도 단체교섭의 장이 달리 마련되지 않으면 노동자들은 직장협의회를 노조의 대체물로 활용할 수 있는 방안을 찾는 경우가 많다. 이는 갈등을 다시 작업현장으로 돌려보낼 수 있으며, 이는 협력적 관계를 훼손할 우려가 있고 직장협의회의 취지를 훼손할 수 있다. 일설에 따르면, "단체협약이 가능한 조직이 설립된 곳에서 직장협의회는 그렇지 않은 곳에 비해 생산성 향상 활동에 참여할 가능성은 더 크지만 지대추구 활동에 참여할 가능성은 더 적다"93 즉, 다른 곳에서 진해되는 단체교섭의 지원을 받지 않는 한, 직장협의회는 현재의 기업 기반 교섭 시스템과 많은 부분에서 중복된다. 그러나 직장협의회가 단체교섭을 보완하면, 노사 간 생산적인 토론이 촉진된다.
실제로, 직장협의회는 노조와 단체교섭을 몇 가지 다른 방법으로 보완한다. 실제 현장에서 노조 대표(조합위원, shop stewards)와 직장협의회(work Council)가 긴밀하게 협력하는 경우가 많다. 즉 노동조합은 직장협의회를 위한 교육과 기타 지원을 제공하고, 직장협의회는 조합원 모집에 도움을 줄 수 있으며, 두 조직의 구성원들은 종종 정보를 교환한다.94 임금과 복리후생 문제를 보다 높은 수준에서 협상하고 있는 노동자와 교섭대리인 사이의 정보통로를 제공하는 데에도 직장협의회와 현장 기반의 노조 대표들이 핵심적인 역할을 한다. 직장 조직들은, 기업에서 무슨 일이 일어나고 있는지, 그리고 노동자들이 진정으로 원하는 것이 무엇인지 알기 때문에, 노조 협상가들이 필요한 정보를 가지며 현장에 근거할 수 있도록 도울 수 있다. 그러한 연관성이 없다면, 산업 전반의 협상이 특별히 잘 되지 않고 지역 여건과 노동자들의 실제 욕구에 대한 대응력이 떨어질 수 있다는 우려가 있다.95
직장협의회는 또한 노동자들이 그들의 근로 환경을 개선시킬 뿐만 아니라 직장 내에 더 큰 대리인을 두는 데 도움을 준다. 노동운동의 목표는 소득분배를 개선하는 것만이 아니라, 민주주의를 일터로 확장하는 것에도 있다. 작업장 조직은 이러한 목표를 달성하는 데 도움이 된다.
이러한 구성에 관한 한 가지 사고방식은, 노동자 조직이 산업 전반의 임금 인상을 위해 협상할 수 있는 새로운 힘을 갖게 되지만, 어느 한 직장 내 관행에 영향을 미치는 힘은 줄어든다는 것이다. 노조들은 여전히 직장 수준에서 어느 정도 존재하지만, 대부분의 직장 문제는 직장협의회를 통해 전달될 것이다. 이러한 구조는 노사가 기업 성장을 위한 최선의 방법에 초점을 맞추는 협력적 관계를 더 많이 맺도록 장려할 것이며, 이는 기업의 노사 모두에게도 좋고 사회와 경제에도 좋을 것이다.
노동자 조직 회원 가입을 촉진함으로써 시스템을 견고히 한다
산업별 협상에서 노동자는 조합원이든 비조합원이든 노조가 협상하는 임금 액수가 높아져 모든 노동자가 혜택을 보게 된다. 실제로 산업별 협상의 목표는 노조원들이 조합원들만이 아니라 모든 노동자들을 살피도록 노력하는 것이다. 설계상, 개별 노동자들은 조합원이 되기 위해 조합비를 지불할 인센티브가 거의 없다.
그러나 통일교섭은 강력한 노동자 조직 없이는 유지되기 어렵다.96 노동자 조직이 높고 안정적인 조직률을 갖지 못하면 일부 고용주가 통일교섭에 대한 참여를 거부할 우려가 있으며, 비록 거부자가 소수라 하더라도 산별 체제를 훼손할 수 있다. 대부분의 기업들이 완전히 참여하도록 압력을 가하기 위해서는 노동자 조직 가입자 수가 충분히 많아야 한다. 간단히 말해서, 조합원 수를 증가시킬 정책이 없다면, 산업별 교섭은 노동자와 기업이 타인의 노력에 무임승차할 인센티브를 제공하기 때문에 실패하기 쉽다.
예를 들어, 지난 10년 반 동안 독일의 노조원 수가 30% 가까이 감소한 것은 그 제도가 무임승차자 문제에 대한 해결책을 가지고 있지 않기 때문이다.97 이러한 조합원 수의 감소는 독일의 산별교섭과 독일의 노동 체제의 미래에 상당한 위협이 된다. 한 연구에 따르면, "독일에서는 산업별 단체교섭이 후퇴하고 있다."98 네덜란드와 호주처럼 산업별 교섭을 하는 대부분의 다른 국가에서도 비슷한 감소가 있었지만 무임승차자 문제에 대한 해결책은 없었다.99 사람들은 공동의 목표를 지지하기 위해 조합에 가입하지만, 시간이 지남에 따라 특히 문화와 업무 조직의 변화로 인해 무임승차자 문제를 해결하는 적절한 인센티브는 조합원 자격을 유지하는 데 매우 중요하다. 그리고 높은 조직률은 산별교섭을 지속시키는 데 매우 중요하다.
미국 역사도 비슷한 이야기를 한다. 과거에도 그랬지만 오늘날에도 건설, 호텔, 청소 서비스 등 엄선된 몇몇 지역 산업은 통일교섭과 유사한 교섭을 해왔다. 그리고 미국 법으로 인해 통일교섭이 이상하게 어려워졌지만, 일부 노조들은 때때로 이를 달성할 수 있었다. 그러나 미국 노조의 조합원 수가 감소함에 따라, 통일교섭을 달성할 수 있는 능력은 점점 희박해지고 있다.100
노동자 조직 가입률이 매우 낮은 상황에서는 산별교섭이 어떻게든 유지된다고 해도 교섭이 잘 안 되는 경우가 많다. 노동자 조직들이 대부분의 노동자들을 대신해서 협상을 하지만 실제로 그들 중 극소수를 대표할 때, 노조 교섭자들은 노동 현장 현실에 덜 기반을 두고 전체 노동자들과의 연대가 약하기 때문에 결과적으로 비생산적이고 갈등적이게 된다.101 실제로 8%의 조합원이 거의 모든 사람을 위해 협상을 하는 프랑스에서는 협상력을 높이기 위한 지렛대로 활용하기 위해 흔히 과격한 행동과 파업을 사용한다.102
현재 미국의 기업별 시스템 역시 무임승차자 문제를 가지고 있는데, 이는 기업 내 모든 노동자들이 조합원이든 아니든 노조의 노력에 의해 혜택을 받기 때문이다. 그러나 기업 차원의 협상에서의 무임승차자 문제는 분명 산업 전체의 협상보다 덜 심각한데, 이는 노동자들이 그들의 회사가 경쟁자들보다 더 높은 임금을 지불하기 때문에 가시적인 혜택을 볼 가능성이 높기 때문이다. 노조의 모든 노동자들이 협상 비용을 부담하기 위해 조합비를 지불하도록 요구하는 기업별 해결방안은 주 노동권법과 법정에 회부된 여러 가지 법률적 문제로 인해 공격을 받고 있다. 이러한 공격에도 불구하고 대행 수수료 모델(agency fee model)은 기업별 교섭에 적합하며, 산별교섭으로 전환될 때까지 유지되어야 한다. 그러나 산별교섭이 이루어진 후에는 대행 수수료 모델의 필요성이 줄어든다. 대행 수수료 모델이 업계 전체 노동자에게 확대될 수 있다는 것이 이론적으로는 가능할지 몰라도 현실적인 가능성은 작아 보인다.
통일교섭의 경우 무임승차자 문제에 대한 보다 명확한 해결책은 인센티브를 제공하고 조합비 납부를 최대한 쉽게 만듦으로써 노동자들이 능동적으로 조합비를 납부하도록 하는 구조를 만드는 것이다. 이러한 목표를 실현할 방법은 다양하지만, 가장 잘 알려진 방법으로 소위 겐트 시스템이라 게 있는데, 그 명칭은 벨기에 마을의 이름에서 비롯되었다. 겐트 시스템의 기본 아이디어는 이렇다. 노동자 조직이 특정 정부 프로그램이 원할히 작동하도록 하는 공식적 역할을 하고, 이 과정에서 노동자들과 맺어진 관계를 이용하여 새로운 조합원을 모집함으로써 산별교섭 비용을 충당하는 데 도움을 준다는 것이다. 이러한 시스템은 수십 년 동안 덴마크와 벨기에 등의 지역에서 잘 작동해 왔다. 물론 미국의 상황에 맞게 조정되어야 할 것이다.103
겐트 시스템을 보유한 국가는 상대적으로 많은 노동조합원을 가지고 있는데, 이 조합원은 특정 직업에 국한되어 있지 않아서 산업이나 경제가 어려움을 겪을 때 상당히 안정적이며 감소할 가능성도 낮다.104 예를 들어, 벨기에는 최근 수십 년간 조합원 수에 변화가 없었다.105 겐트와 같은 시스템은 노조에 가입할 인센티브를 제공할 뿐만 아니라 정부의 역할을 향상시키는데도 도움을 줄 수 있다.
작동방식은 다음과 같다.106 벨기에에서는 정부가 앞장서서 실업보험 제도를 운영하고 정부나 노조를 통해 혜택을 받을 수 있다. 정부가 노조에 프로그램 운영지원비 명목으로 자금을 지원하지만, 이 자금은 일반 노조 기금과 별도로 유지되어야 하기 때문에 다른 노조 활동에 사용할 수 없다. 조합원 여부와 상관없이 모든 노동자가 활동 자격을 갖지만, 사람들은 노조가 더 쉽고 서비스가 더 낫다고 생각해서 정부보다는 노조를 통해 혜택을 받는 경우가 많다. 조합은 거의 모든 마을에 사무실이 있어 접근성이 높으며, 조합은 서류 작성이나 보험금 지급 또는 교육 등록을 위한 공무원을 찾는 등의 추가 지원을 할 수 있다. 노조는 공무원과의 협상을 훨씬 더 쉽게 만든다.
이 개념은 미국에서의 업무에 적합하게 조정될 수 있으며, 인력 지향적인 다양한 프로그램의 성과를 개선하는 데 사용될 수 있다. 예를 들어, 실업보험에 가입할 수 있는 사람의 약 1/4에서 1/2정도는 급여를 받지 못한다.107 노동자 조직이 사람들로 하여금 이 시스템을 잘 진행하도록 도와준다면 가입률이 훨씬 높아져 어려운 가정에도 도움이 될 뿐만 아니라 실업보험이 거시경제를 안정시키는 효과도 높아질 것으로 보인다.
또한 노동자 조직은 실업자, 그리고 실제로 모든 노동자를 노동자 조직이 제공하는 정부 지원 인력 교육과 연결하는 데 도움을 줄 수 있다. 단순히 기술을 업그레이드하려는 노동자는 말할 것도 없고, 실업자, 노동시장 재진입자(re-entrant) 및 직업 전환 중인 노동자와 적절한 교육을 연계하는 것은 어려운 일이다. 비영리 대학과 연수원에서 노동자들을 유인해 의미없는 강좌에 수천 달러를 지불하는 너무나 빈번한 현실은, 어떻게 하면 노동자들을 질 높은 훈련으로 이끌 수 있을 것인가 하는 훨씬 더 큰 문제로 보면, 단지 빙산의 일각에 불과하다.108 연구 결과에 따르면, 노동자 조직들이 참여하게 되면, 노동자들이 받는 훈련의 양을 늘리고, 그 훈련이 더 급여가 높은 일자리로 이어지도록 한다.109 나아가, 노동자 조직을 참여시키면, 노동자가 교육을 이수할 가능성이 더 높아진다.110 미국은 노동자의 기술 수준을 지속적으로 높일 필요가 있다. 노동자 조직들은 이를 실현하는 데 도움을 줄 수 있다.
최저임금 및 안전법(minimum wage and safety laws) 등의 근로기준을 시행하는 것도 노동자 조직과 정식 관계를 맺으면 더 큰 효과를 볼 수 있는 분야다. 임금 절도(Wage theft)와 기타 노동법 위반이 충격적일 정도로 만연하고 있으며, 특히 저임금 산업에서 표본의 3분의 2 이상이 지난 주에 임금 관련 법 위반을 경험한 것으로 조사되었다.111 노동자 조직들은 정부 조사관들이 주어진 기간 동안 감당할 수 있는 것보다 훨씬 더 많은 일터에 접근할 수 있기 때문에 법 시행을 향상시킬 수 있다. 또한, 노동자 조직은 스스로 위험을 감수하는 것을 꺼리는 노동자와 정부 기관 사이에서 신뢰할 수 있는 중개자 역할을 할 수 있다.112
심지어 정부가 제안한 제도들, 예를 들어 고용주가 계획을 제시하지 않거나 전통적인 고용주가 없는 노동자들을 위한 새로운 퇴직 제도 역시 노동자 조직의 참여로 더 잘 작동할 수 있을 것이다.113. 노동자 조직 대표들이 미 연방 공무원의 퇴직연금인 '연방 공무원 저축계정'(TSP, Thrift Savings Plan)의 401(k)과 같은 제도를 감독하는 데 참여하게 되면, 이 제도가 월스트리트가 아닌 노동자들에게 혜택을 주도록 설계될 수 있다. 나아가 노후자금을 얼마나 절약할 것인지, 언제 어떻게 인출할 것인지에 대한 의사결정은 개인 스스로 감당하기엔 복잡해서, 노동자 조직은 이러한 결정에도 도움을 줄 수 있다.
노동자 조직을 위한 역할은 처음에는 실업 보험, 인력 교육, 제도 시행, 또는 퇴직 저축과 같은 새로운 프로그램 중 어느 하나로부터 만들어질 수 있을 것이다. 그러나 궁극적으로 다양한 노동자 관련 프로그램이 더 잘 작동하도록 지원하는 것이 노동자 조직에 바람직할 것이다. 노동자는 한 조직을 방문하여 다양한 문제를 해결하는 데 도움이 될 수 있으며, 특히 이러한 문제는 종종 상호 연관되어 있기 때문에 더 나은 효과를 볼 수 있다. 예를 들어, 취업을 위해 교육 훈련이 필요한 일자리는 퇴직 저축의 필요성에 영향을 미칠 수 있다. 이는 특히 긱 이코노미 노동자와 이직이 잦은 다른 노동자들에게 해당된다.
비영리 단체가 정부 서비스의 제공을 개선하는 데 도움을 주는 이런 구조는 외국 이야기처럼 들릴 수도 있지만, 실제로 미국에서는 비교적 흔하다. 예를 들어 전국은퇴자협회(AARP)는 메디케어(Medicare)를 보완하는 보험상품을 판매한다. AARP는 메디케어와 공식적인 관계를 맺고 있지 않지만, 메디케어는 노인 의료비의 거의 절반만을 부담하기 때문에, 메디케어에 가입하는 것은 많은 사람들에게 매우 중요하다.114 게다가 AARP는 많은 회원수를 확보하고 있어서, 그것을 보완하는 보험상품은, 특히 AARP는 보험상품 구매 과정에 고객의 참여를 요구하기 때문에, 다른 보험회사에 가입하는 것보다 비용이 적게 들 수 있다.115
더욱 유사한 구조는 AAA로 미국 국무부가 국제운전면허를 제공하는 두 개의 기관 중 하나로 공인한 곳이다.116 AAA는 거의 모든 미국 주요 도시에 위치하고 있어 대부분의 사람들이 국무부 사무실보다 쉽게 접근할 수 있다. AAA는 비회원이 허가증을 받기 위해 들어올 때 회원권이 제공하는 모든 혜택을 설명할 기회를 활용한다.
마찬가지로, 정부는 다양한 인력 교육 프로그램에 자금을 지원하지만, 실제 교육은 일반적으로 정부 표준을 충족하는 비영리 단체가 실시한다.117 교육을 제공하는 그룹은 액세스 권한을 사용하여 구성원을 모집할 수 있다. 마찬가지로, 건강보험 시장을 통해 보험에 가입하거나 보험법의 다른 부분을 다룰 때 추가적인 지원을 원하는 미국인들을 위해 정부가 지불하는 다양한 소비자 지원 단체들이 있다.118 이러한 소비자 지원 단체는 보험 가입률을 높이고 사람들이 가장 적절한 보험 가입에 가입하도록 보장함으로써, 오바마케어(Affordable Care Act)가 더 잘 작동하도록 돕다. 이러한 단체에는 소비자와 정부를 보호하기 위해 고안된 여러 가지 제한조치가 적용된다. 예를 들어, 소비자 프라이버시는 보호되어야 하며, 기금은 보험 가입을 돕는 데만 사용될 수 있다. 소비자와 직접 협력하는 조직은 자금 제한을 염두에 두면서도 이 관계를 활용해 소비자가 회원이 되거나 다른 활동에 참여할 수 있도록 요청할 수 있다.
이러한 회원제 구조는 다른 중요한 특징도 가지고 있다는 점을 유념할 필요가 있다. 첫째, 노동자들이 회사와의 관계 밖의 조직에 가입하기 때문에 이직이 빠르거나 비전통적인 고용 관계를 맺고 있는 노동자들에게 적합한 구조이다. 둘째, 직장 차원에서의 갈등을 줄여주는데, 이는 갈등적인 직장 노조 선거 과정이 필요하지 않기 때문이다.
매튜 디믹(Matthew Dimick) 버팔로대 법학부 교수는 "겐트 제도는 고용주가 노동조합을 인정하기 전, 그리고 독자적으로 노동자들에게 노동조합에 가입할 수 있는 인센티브를 제공함으로써 고용주가 노동조합을 인정하고 교섭하도록 촉구한다"고 설명했다. 119 셋째, 조합에 가입할지 또는 조합에 수수료를 지급할지는 스스로 결정한다.120 노동자들은 노조에 가입할 동기는 있지만, 고용의 조건으로 대행 수수료를 지불하지는 않을 것이다.
조합원 가입과 조합비 지원도 독려하고 무임승차자 문제 해소에도 도움이 되는 다양한 정책으로 이 구조를 보완할 수 있다는 점 역시 주목받을 필요가 있다. 예를 들어, 간단한 정책 변경은 퇴직금을 장려하는 방법이나 연방 연합 캠페인이 연방 종업원이 비영리 단체에 쉽게 기부할 수 있도록 하는 방법과 같이 노동자가 자발적으로 급여에서 직접 부담하거나 기부금을 받을 수 있도록 할 수 있다. 무임승차자 문제를 해결하는 다른 방법에는 노동자 조직이 재화와 서비스를 판매하거나 회사로부터 자금을 지원받을 수 있도록 허용하는 것이 포함될 수 있다.
인센티브와 손쉬운 접근성을 통해 노동자 조직 가입을 장려하는 것이 산별교섭을 함께 이끌어주는 접착제이다. 그뿐만 아니라, 그러한 시스템은 긱 경제에도 잘 작동하며 정부의 역할을 향상시키는데 사용될 수 있다.
적용 대상 및 보호 조치 확대
노동자의 발언권을 확대하고 강화하기 위해 필요한 최종적인 변화는 현행 미국법이 너무 많은 노동자를 명시적으로 배제하고, 위반에 대한 처벌이 약하며, 노동자가 성공적으로 권한을 행사할 수 있는 많은 전략을 제한하고 있다는 사실을 다루어야 한다. 1977년 노동개혁법(Labor Reform Act)부터 2000년대 후반 종업원자유선택법(Employee Free Choice Act), 최근의 임금법(WAGE Act) 등 그러한 문제점을 해결하는 법은 노조 지지자들의 오랜 목표였기 때문에, 이러한 개혁들은 상당히 친숙해 보이다. 그러나 친숙함에도 불구하고, 이러한 법들은 현대화 프로젝트에 필수적인 부분이며 그렇게 이해되어야 한다.
민간부문 노동자 5명 중 1명은 법령이나 해석을 통해 단체교섭권을 거부당한다.121 농업 노동자와 가정 고용 노동자 등의 경제 부문이 제외되고, 특정 중소기업의 소수 인력과 종업원을 감독하는 중간 관리자도 제외된다.122 현대화 프로젝트에 비판적으로, 긱 경제 노동자와 사실상 모든 독립계약자들은 단체교섭 권리가 없다. 왜냐하면 이 법은 종업원으로 분류되지 않은 사람을 제외하기 때문이다. 노동정책은 노동자의 상당수가 권리가 없을 때 효력을 발휘할 수 없다. 모든 노동자는 노조에 가입해 단체교섭을 할 수 있는 기본권을 가져야 한다.
이와 유사하게, 노동자는 이를 위반한 사용자에 대한 처벌이 사실상 없을 때 그들의 권리를 누릴 수 없다. 오늘날 노동자가 노조에 가입하려다 불법적으로 해고되는 경우(대개 수년간의 법적 투쟁 끝에) 얻을 수 있는 최상의 결과는 일자리를 되찾고 해고된 동안 고용주로부터 받아야 했을 보수를 받는 것이며, 그 동안 다른 고용주로부터 받은 보수는 차감된다.123 이러한 약한 처벌은 기업들로 하여금 법을 어기도록 부추길 유인이 있는 구조를 만들어 낸다. 기업이 그 선을 넘어도 적발되지 않을 수 있고 적발되더라도 추가적으로 부과하는 금전적 처벌은 없으며, 노동자의 임금 인상 협상을 회피해 상당한 절감을 얻었음에도 불구하고 기껏해야 법을 어겼다는 안내문을 올리면 된다.124 2015년 머레이(Murray) 상원의원과 스캇(Scott) 하원의원이 발의한 임금법(The WAGE Act)은, 정부 집행에만 의존하는 것이 아니라, 실질적인 처벌을 만들고 [대부분의 다른 고용법이 허용하는 것처럼] 노동자들이 자신의 의지에 따라 소송을 걸 수 있는 사적 행동권(private right of action)을 줌으로써 이러한 인센티브를 변화시키고자 할 것이다.125
마지막으로, 파업의 기본권이 크게 훼손되어 노동자들은 완강한 고용주를 협상 테이블로 끌어낼 방법이 별로 없다. 누구도 파업이 빈번히 발생하는 시스템을 원하지 않으며, 현대화의 주요 목표 중 하나는 파업을 포함한 갈등을 줄이는 것이다. 그러나 자신의 노동을 멈출 수 있는 능력은 기본권이며, 파업은 특정 고용주와 협상할 때 노동자가 힘을 갖도록 하는 필수적인 도구가 될 수 있다.
산별교섭에서는 고용주들이 노조 설립에 반대할 유인이 적기 때문에 노동자들이 꺼리는 고용주들을 협상 테이블로 불러들이기 위해 파업할 필요가 줄어들 가능성이 높다. 그럼에도 불구하고 일부 고용주들은 의무를 회피하거나 이 과정을 전복시키려 할 수 있으며 경우에 따라 소수의 외국인 사업주들(outlier employers)의 노력도 전체 시스템을 약화시킬 수 있다. 더욱이 임금위원회 주도의 산별교섭 업무는 정치적 향방의 변화에 영향을 받을 수 있기 때문에 노동자들은 정부로부터 독립적인 그들만의 힘의 원천이 필요하다. 파업할 능력(ability to strike)은 민간부문 노동자들이 가진 주요한 힘의 근원이다.
노동자들이 진정한 파업권(right to strike)을 갖기 위해서는 파업하는 노동자를 기업이 영구적으로 대체하는 행위를 결코 용납해서는 안 된다. 그렇지 않으면, 기업들은 언제나 협상에서 우위를 점할 것이다.126 또한 노동자들은 특히 산업별 기준을 준수하지 않으려는 고용주들을 상대로 2차 파업을 통해 연대함으로써 다른 사업장의 노동자들을 지원할 수 있는 능력이 필요하다.127
비록 단기적으로는 파업이나 다른 가시적인 형태의 분쟁으로 이어질 수 있지만, 이렇게 권리를 확대하는 것이 반드시 더 많은 분쟁을 예고하는 것은 아니다. 오히려 장기적으로 볼 때, 고용주와 노동자들이 새로운 제도를 배울 때, 이러한 변화들이 노동자와 고용주 사이의 권력을 동등하게 만듦으로써 균형 잡힌 협상을 촉진시키기 때문에 권리를 확대하는 것은 쟁의의 축소를 의미할 것이다. 실제로 덴마크와 스웨덴과 같이 노사관계가 가장 협력적인 일부 국가에는 이러한 보호조치가 포함되어 있다.128
법이 제대로 작동하려면 사실상 모든 노동자를 감싸고, 법을 위반하면 실질적인 처벌을 내리고, 노동자의 파업을 허용하는 것이 절대적으로 필요하다. 그러나 그것들이 진보적 비전의 총체는 아니다. 대신에 그것들은 보다 나은 현대적 노사관계시스템으로 나아가는데 필요한 주요 발판들이며 다음과 같은 네 가지 원칙을 기반으로 해야 한다. 통일교섭, 직장 내 발언권, 노동자가 조직에 가입할 유인 제공, 형식상의 사용자(formal employer)의 존재 여부와 상관없이 모든 노동자에게 실질적 권리 부여.
5. 그곳에 도달하기
이상의 모든 논의들이 이론적으로는 좋게 들릴지라도, 실제로 가능하다고 느낄 사람은 별로 없을 것이다. 우리가 이런 시스템을 실현한다는 게 현실적으로 가능할까?
확실히, 이 아젠다는 크고 대담하며 당장 실현될 것 같지도 않다. 이 아젠다를 제시하는 이유는 앞으로 몇 년간 진보적인 행동으로 이어질 비전과 틀을 제공하기 위한 것이다. 하지만 이것은 꿈같은 바램에 그치지 않는다. 이 아젠다의 요소들은 이미 존재하며, 비교적 단기적으로 달성할 수 있는 요소들도 있다. 물론 완전한 이행의 길이 아직은 멀지만 말이다.
이 아젠다를 완전히 실현하려면 의회의 행동이 필요하며, 이 역시 꽤나 높은 목표임을 인정한다. 그러나 일부는 행정 조치뿐만 아니라 주정부 및 지방자치단체에 의해 추진될 수 있으며, 이는 이 프로젝트의 궁극적인 성공을 위해 매우 중요하다. 노동법 개혁과 함께 ‘민주주의 실험실’(laboratories of democracy)에서의 실험이 절실히 필요하다. 현행법이 그렇게 경직되고 변화에 거부감을 갖게 된 큰 이유 중 하나는 전국노사관계법(National Labor Relations Act)이 대부분의 주와 지방의 노력을 회피하면서 그들이 원하는 실험장(proving ground)의 개혁을 거부하고 있기 때문이다.129 보건의료에서 최저임금에 이르는 모든 유형의 정책 변화는 종종 전국적으로 시행되기 전에 주에서 입증되어야 한다.
다행히도, 이 아젠다의 요소들을 증명할 기회가 있다. 목표는 전체 아젠다를 달성하는 것이어야 하지만, 실천을 점진적으로 확대하는 것은 분명히 가능하다.
실업 보험, 노동자 훈련, 또는 현행법 집행과 같이 공공재를 제공하는 일에 노동자 조직을 참여시키는 것은 국가와 지방자치단체가 할 수 있는 일이며, 실제로 그들이 이미 실시하고 있는 것이다.130 현행법은 주정부가 실업보험 프로그램을 운영하는 방식에 상당한 유연성을 부여하고 있는데, 주정부가 이러한 유연성을 활용한다면 복지혜택을 제공하는데 노동자 조직을 참여시킬 수 있다. 또한, 지방자치단체는 이미 노조와 지역사회를 기반으로 한 단체들이 기본적인 노사관계법(workplace laws)을 시행하거나 노동자 교육을 촉진하는 유사한 공익추구모델(public-good-based models)을 만들기 시작했다. 샌프란시스코와 로스앤젤레스는 수년간 노동자 단체들을 도와 노사관계법을 시행하도록 했으며, 시애틀과 같은 다른 지역들은 노동자들의 권리를 교육하고 사업장 위반을 보고하기 위해 지역사회 단체들과 협력하고 있다.131 알래스카 주는 다수 사용자, 다수 노조 컨소시엄이 견습생 교육을 확대하는 보건의료산업 모델 양성 기금(model training fund)을 조성하고 있다.132 워싱턴 주 역시 수년간 비슷한 일을 해왔다. 즉, 노사 파트너십을 통해 가정간호사들에게 양질의 교육을 제공하고 있으며, 노조들이 이 포럼을 새로운 구성원을 모집하는 기회로 활용할 수 있도록 허용하고 있다.133
이러한 프로그램과 기능이 제대로 작동하려면 정부의 노동자 조직 파트너에 대한 의존도는 더욱 증가하기 때문에, 이러한 조직이 전체 노동자를 대표하고 충분한 자금을 지원받고 있는지 확인해야 한다. 이를 위한 옵션에는 제공되는 서비스에 대한 자금 지원 및 회원 모집 플랫폼뿐만 아니라 프로그램의 혜택을 받는 고용주에게 점증적 사용자부담요금제(incremental user-fee-type charges)를 부과하고 그 일부에 대해서는 공제 혜택을 지원함으로써 자발적으로 노동자 단체에 기부할 기회 제공 사항도 포함될 수 있다.
현행법에서 명시적으로 배제된 노동자의 경우 주정부와 지방자치단체가 산업별 교섭을 표준화하고 보호조치를 확대할 수 있다. 어떤 주에서도 이 아젠다에서 제안한 대로 정확히 실행하지는 못했지만, 그들은 한 걸음 앞으로 나아가 조치가 가능하다는 것을 입증했다. 몇몇 주에서는 주정부가 임금을 지불하는 가정 돌봄 노동자들의 노조 가입을 허용하고 있으며, 일부 주에서는 이를 수행하는 방식이 통일교섭과 유사하다.134 캘리포니아는 농업노동자에게도 단체교섭권을 확대했고, 2015년 시애틀은 우버, 리프트 등 회사에 근무하는 독립 계약자가 해당 업무와 회사 근로조건 개선을 위한 협상 기회에 관해 발언권을 행사할 수 있도록 하는 법안을 통과시켰다.135
NLRA(전국노동관계법)이 적용되는 노동자의 경우 시·주·대통령이 행정처분을 통해 활동할 여지가 훨씬 적은 것은 사실이지만 여전히 올바른 방향으로 상당한 진전을 이룰 수 있다. 예를 들어, 앞서 논의한 바와 같이 뉴욕주 임금위원회는 패스트푸드 노동자들의 임금을 인상했다. 임금위원회의 역할 범위가 확대되고, 더 많은 주들이 이를 채택할 수 있으며, 이는 기업과 노동자들이 어느 한 산업에서 근로 기준을 높이기 위해 함께 모임으로써 이 나라의 각 부분들이 부문별 협상을 진행하는 방향으로 몰아갈 것이다. 또한, 교육 기금이나 정부 계약이 전달되는 방식과 같이 통일교섭을 가능하게 하는 방식으로 조직된 사용자측에게 인센티브를 제공하는 것은 주, 지방 정부, 심지어 차기 미국 대통령을 위해서도 공정한 게임이다.136
그럼에도 아젠다를 완전히 이행하려면 의회의 행동이 필요한데, 이는 큰 장애물이다. 그러나 진보주의자들이 주로 옹호하는 전통적인 노동개혁도 여전히 이러한 도전에 직면해 있다. 그리고 의회의 변화가 도저히 상상불가능한 것은 아니다. 물론 요원한 것도 사실이만, 가능성은 있고 또 대비할 가치도 있다. 특히 이러한 개혁은 대중이 지지할 만한 노동 시스템을 만들어 낼 것이기 때문이다. 물론 비평가들은 다른 식으로 가라고 할테지만 말이다.
노조 반대론자들은 비노조 노동자들이 임금과 복리후생을 위한 노조의 교섭 비용을 충당하기 위해 대행 수수료를 노조에 지불하라는 요구를 받을 수 있기 때문에 현재의 제도가 결함이 있거나 심지어 비민주적이라고 주장한다. 그러나 대행 수수료는 민주적이다. 왜냐하면 대다수의 노동자들이 노동조합에 가입하고 대행 수수료로 계약을 위한 협상을 하기로 투표했기 때문이다. 게다가 주택소유자협회로부터 변호사 수수료에 이르는 다른 유사한 수수료들은 일반적으로 노조 반대자들에게 걱정을 끼치지 않는다. 그래도 이 아젠다는 무임승차자가 돈을 내지 않고 혜택을 받는 문제에는 다른 해법을 제시해 줄 것이다. 새로운 모델에서 많은 사람들은 단체교섭을 지지한다는 이유로 조합비를 지불하지만, 다른 사람들은 담당 공무원을 찾는 것과 같은 추가 지원을 받기 위해 조합비를 지불한다. 인센티브는 노동자들의 조합원 가입을 유도하지만, 추가적 서비스가 필요없다고 선택한 사람들은 산별교섭에서 더 높은 임금을 받더라도 지불하지 않아도 된다.
이러한 움직임에도 불구하고 비판자들은 여전히 똑같은 반노조적 관점을 유지할 수도 있다. 그러나 이 아젠다는 민주적이다. 산별교섭, 직장협의회, 회원 가입 장려, 그리고 기본권이라는 요소가 민주적이기 때문이다.
임금위원회는 정부 기구이므로 최저임금 등 다른 어떤 노사관계법 못지않게 민주적이고 합법적일 것이다. 노동자 조직과 기업이 산업 협약을 체결하기 위해 직접 협상하는 경우, 이 협약은 해당 산업 내 노동자들의 투표로 승인을 받기 때문에 정당성을 갖는다. 또한, 기업과 개인은 이러한 산업별 기준을 자유롭게 개선할 수 있다. 직장협의회는 위원들이 동료들에 의해 직접 선출되기 때문에 분명히 민주적이다. 마찬가지로, 서비스 제공에 비영리 단체를 참여시키는 것은 민주 정부가 정기적으로 하는 일이다. 그리고 파업 능력과 같은 기본권을 보장하는 것이 우리가 민주주의 정부에 기대하는 것이다.
좀 더 일반적으로, 제임스 매디슨(James Madison)이 "연방주의자 논집(The Federalist Papers)"에서 지적했듯이, 한 이익집단이 너무 많은 권력을 갖는 경우 이에 대한 민주적인 해결책은 다수의 이해관계자 집단을 조성하는 것이다.137 현재 기업들이 가진 정치적 권력은 실로 엄청나다. 노동자 조직들이 더욱더 많아지고 강해지면 이 문제를 균형 있게 해결하고 우리나라에 보다 민주적인 지배구조가 회복되는데 기여할 것이다.
마지막으로, 이 아젠다는 국민이 원하는 것을 활용하며, 국민이 자신의 목표를 달성할 수 있도록 돕는 것은 민주주의의 본질이다. 리처드 프리먼(Richard Freeman)과 조엘 로저스(Joel Rogers)는 그들의 저서 ‘What Workers Want’(『노동자가 원하는 것』)에서 노동자들이 어떤 형태의 직장 조직을 원하는지 명확히 보여준다.138. 프리먼과 로저스는 또한 노동자들은 자신의 직장 상사와의 갈등을 원하지 않는다는 것을 보여준다. 간단히 말해, 노동자들은 발언권과 권한을 원한다. 하지만 그들의 회사가 협력하는 일터가 되는 방식으로 이뤄지기를 원한다. 이것이 바로 이 개혁이 제공하고자 하는 것이다.
6. 결론
임금을 인상하고 중산층을 강화하고 성장시키는 것은 어려운 가정들을 도울 뿐만 아니라 미국 경제를 정상 궤도에 오르게 하기 위해서도 필요하다. 이는 최근 출간된 책 'Hollowed Out: Why the Economy Doesn’t Work without a Strong Middle Class.(공동화: 중산층이 튼튼하지 않을 때 경제가 돌아가지 않는 이유)의 내용이기도 하다.139 중산층이 너무 약한 지금의 미국 경제는 대부분의 사람들이 생각하는 것보다 훨씬 더 저개발국가를 닮았다.
임금이 수십 년 동안 정체되어 있었기 때문에 미국인들은 물건을 살 돈이 줄어들었고, 그 결과 경제는 부채를 통한 정부 지출에 의존하게 되었고, 대공황에 기름을 부었다. 금융 위기 이전 몇 년 동안, 경제 총 수요의 약 8%는 소득 분위 하위 95% 가구의 부채에 의존했는데, 이러한 부채 중심의 소비자 수요는 당연히 지속 가능하지 않다.140 그리고 대불황 이후 수요 회복은 더디게 진행되었는데, 이는 상당부분 임금이 거의 변하지 않고 소비자들이 더 많은 부채를 떠안기를 꺼려했기 때문이다.141 경기 회복이 고통스러울 정도로 더뎠던 것은 상당 부분은 수요 부진 때문이었다.
극심한 불평등은 사람들로 하여금 서로에 대한 연대감과 타인에 대한 신뢰를 떨어뜨려 일반적인 거래에 불필요한 부담을 준다. 사람들은 신뢰할 수 없는 이와 거래할 때 온갖 값비싼 예방책을 강구한다. 최근 수십 년 동안 변호사와 경비원의 비율이 급격히 증가한 것으로부터, 장기 성장을 희생하면서 단기적이고 측정 가능한 결과에만 점점 더 집중하는 기업에 이르기까지, 신뢰 하락의 징후와 그로 인한 경제적 비용은 쉽게 확인할 수 있다.142 설상가상으로 신뢰 하락에 따른 숨은 비용은 더 클 수 있는데, 특히 사업 거래가 성사되지 않고 혁신적인 아이디어가 실현되지 않는다면 더욱 그렇다.
중산층의 약화로 미국 정부는 질적으로도 큰 타격을 입었고, 이는 경제를 더욱 약화시켰다. 불평등이 극에 달하면 중산층의 희생으로 부자들이 정치 권력을 얻고, 정부는 지나치게 양극화되며, 국민의 시민적 마인드는 떨어지게 되는데, 이 모든 것이 정부의 경기부양 능력을 약화시킨다. 지난 수십 년간 부자들은 자신들의 이익을 보호하고 경쟁을 차단하기 위해 영향력을 행사해 왔다. 특소세 감면 건수는 2배 이상 늘어난 반면 공식 정부비리 건수는 4배로 증가해 성장에 걸림돌이 되고 있다.143 동시에, 미래 경제 성장을 촉진하고 도로와 교량처럼 중산층이 필요로 하는 투자는 수요의 증가에도 불구하고 급격히 감소했다.144 중산층이 쇠퇴하면서 정부는 경제성장의 기반을 마련하지 못하고 있다.
부자들이 빈곤층 및 중산층과의 격차를 엄청나게 벌리고 있는 상황에서, 미국은 너무 많은 사람들의 재능을 이용하지 못하고 있다. 미국은 현재 학업 성적에서 대학 졸업률에 이르는 교육 성과의 주요 지표에서 국제 경쟁국들에 뒤쳐져 있는데, 이는 자녀들의 재능을 키울 수 있는 기회가 필요 이상으로 부모의 재산에 크게 의존하기 때문이다.145 수학과 읽기 성취도 성적에서 부유한 가정의 아이들은 중산층 가정의 아이들을 1970년대보다 약 두 배 정도 앞선다. 중산층 자녀와 부유층 자녀의 교육 성취도 차이는 대략 흑백 간 성취도 격차의 크기이다.147 미국은 또한 [견습생 등 등록금 없이도 중산층 직업을 갖게 될 경로를 제공하는] 현장 교육 프로그램에서도 다른 선진국들에 비해 뒤처져 있다. 그리고 불평등의 경제적 해악을 보여주는 매우 중요한 사례에서 미국 노동 인력 중에서 기업가가 차지하는 비율은 급격히 떨어지고 있다. 미국에서 새롭게 기업을 시작하는 창업자는 1970년대의 반에 그치고 있다.149 사람들은 사업을 시작하기 위해 돈이 필요하지만 안타깝게도 최근 수십 년간 대부분의 미국인들이 가진 재산은 그리 많지 않았다. 미국인들은 경제적으로 어려움을 겪고 있기 때문에 너무 많은 사람들이 기업가의 꿈을 이루지 못해 우리 경제의 역동성은 떨어졌으며 결과적으로 성장을 저해했다.
이러한 증거를 깊이 들여다 본다면 누구나 이 같은 결론에 도달할 것이다. 노동자의 발언권 강화는 임금 인상과 불평등 해소에 필요한 가장 중요한 요소 중 하나다. 수준 높은 경제에서 노동자 권력과 기업의 권력은 서로에게 필요한 균형을 제공하며, 모두가 최악의 결과를 얻게 될 경향을 최소화하고 자기 고유의 능력을 극대화한다. 불행하게도 오늘날 미국 기업들은 역사상 유례가 없는 큰 권력과 이윤을 갖는 반면 노조 조직률은 전국노동관계법(National Labor Relations Act)이 만들어진 이후 거의 최저 수준이다.150. 그 결과 노동자, 경제, 민주주의가 그 대가를 치르고 있다.
이런 현실에 직면한 지금 이보다 더 큰 노동자의 발언권이 필요한 적은 없었다. 보다 강력한 노동자 조직들은 균형을 제공하고 우리나라가 보다 민주적인 지배구조(democratic governance)를 회복하는 데 큰 도움이 될 것이다.
그러나 미국의 현재 노사관계 시스템은 미래를 위한 적합한 시스템이 아니다. 그것은 노사 간에 불필요한 갈등을 조장하고, 비생산적인 작업 규칙을 장려하며, 너무 많은 노동자를 배제한다. 우리는 노동자들의 재능을 협력적이고 보다 생산적인 방향으로 조직하고 배치할 더 나은 방법이 필요하다. 현재 우리의 법 제도는 80여 년 전에 고안되었으며 가족과 국가를 위한 재화를 제공할 수 있도록 현대화되어야 한다.
밝은 미래를 향해 나아가기 위해서는 새롭고 더 나은 노사관계 시스템이 필요하다. 미국은 노동자들이 임금을 인상할 수 있는 힘을 가지고, 생산성을 높이며, 노사 간 관계가 협력을 증진하는 방향으로 나아가게 할 필요가 있다. 이것은 적어도 의료 개혁에 해당하는 규모의 큰 사업이다. 그러나 진보주의자들은 길을 보여줄 기회와 책임이 있다.
About the author
David Madland is a Senior Fellow at the Center for American Progress. He has written extensively about the economy and American politics on a range of topics, including the middle class, economic inequality, retirement policy, labor unions, and workplace standards such as the minimum wage. His book, Hollowed Out: Why the Economy Doesn’t Work without a Strong Middle Class, was published by the University of California Press in July 2015. Madland has a doctorate in government from Georgetown University and received his bachelor’s degree from the University of California, Berkeley.
Endnotes
기술은 빠르게 발전하고, 직장의 구조조정은 점점 더 증가하고, 업무에 요구되는 지식은 그 어느 때보다 지식을 더 많이 필요로 하고 있다. 이러한 변화의 생산적 잠재력을 최대한 활용하기 위해서는 협력적 근무환경을 장려하고 경영진과 일선 노동자 간의 정보교환을 촉진하는 올바른 제도들을 만들어야 한다. 미래는 분명 모든 사람들의 재능을 협력적이고 생산성을 향상시키는 방식으로 조직하고 배치하는 더 나은 방법을 찾아내는 나라들의 것이다.
그러나 이러한 경제적 변화는 불평등 증가와 임금 정체 문제를 악화시키고 심지어 많은 사람들을 실직시킬 수 있는 가능성도 가지고 있다. 따라서 우리는 노동자들이 생산성 향상으로부터 이익을 얻을 수 있는 충분한 힘을 가지도록 보장해 줄 필요가 있다. 독일 자동차 산업의 노동자들이 로봇과 다른 기술에 대한 투자를 통해 생산성과 보상을 높일 수 있었고, 심지어 임시 노동자들이 좋은 일자리를 가질 수 있도록 보장받을 수 있었던 것처럼, 미국 노동자들은 현대 경제에서 성공할 수 있는 적절한 도구들을 가지고 있어야 한다.57
보수주의자의 주장에도 불구하고, 기업별 교섭에 의한 극히 제한된 결과, 정체된 임금, 높은 불평등과 함께 계속 임시변통으로 제시되는 대안 전략은 더 이상 통하지 않을 것이다. 낙수 경제라는 보수적 기조는 노조 약화와 저임금, 높은 불평등이 일자리 창출을 증가시키고 생산성 성장을 촉진할 것이라고 주장한다. 현실은 낙수 경제학이 제대로 기대에 부흥하고 있지 못하다는 것이다. 낙수 기간 동안 생산성 증가는 제2차 세계대전 이후 보여준 빠른 성장률보다 훨씬 느렸고, 노동시장에서 한창 일할 미국 남성의 비율은 수십 년 동안 하락하고 있다.58 설상가상으로 저조한 노동시장 참여와 생산성 저하, 국내총생산(GDP) 성장은 낙수효과 정책이 대재앙을 일으키기도 전에 문제였고 경제는 깊은 구덩이에 빠져들었고 회복은 매우 더디게 진행되었다.
결론은 노동자의 목소리가, 우리가 원하는 것, 즉 임금, 권한, 경제성장을 더 많이 제공하고 우리가 원하지 않는 것, 즉 불필요한 갈등, 배제된 노동자, 생산성을 저해하는 규칙은 줄이는 방식으로 강화되어야 한다는 것이다. 확실히 새롭고 더 나은 노사관계 시스템은, 물론 갈등을 일으키지만(우리는 결국 파이를 어떻게 나눌 것인가에 대해 이야기하고 있는 것이지, 단지 파이를 더 크게 만드는 방법을 말하는 게 아니다), 갈등을 줄이고 생산성을 더 빠르게 성장시킬 수 있을 것이다. 이 새로운 시스템이 왜 임금과 생산성을 높이면서 바람직하지 않은 결과를 최소화하는지 이해하기 위해서는 노동자들이 더 큰 집단적 발언권을 가져야 할 필요성과 이 새로운 시스템의 작동 방식에 대한 약간의 배경 지식이 필요하다.
3. 노동법 현대화를 보완하는 추가적인 정책들
중산층이 강해지고 성장하기 위해서는 교육 성취도 제고, 정부 재분배 확대, 완전고용 등 광범위한 개혁이 필요하다. 그러나 이러한 정책 목표는 노동자들의 발언권 강화를 위한 대체물이 아니라 오히려 보완물이다. 미국을 위한 하이로드(High Road) 경제 전략에는 노동 현대화와 더불어 교육 개선, 안전망 강화, 노동 시장 강화 등이 포함되어야 한다.59
교육은 당연히 생산적인 경제와 인간의 잠재력 개발에 필수적이지만, 대학 졸업률을 높이는 것이 미국이 직면한 임금 위기의 만병통치약은 아니다. 첫째, 대부분의 인구가 대학 학위에 준하는 학력을 갖출 수 있도록 교육 수준을 크게 높이려면 매우 오랜 시간이 걸릴 것이다. 교육이 주는 광범위한 효과는 성인교육의 큰 상승보다는 젊은 세대가 더 많은 교육을 받고 나이 든 세대를 대체하는 것으로부터 나오는 경향이 있는데, 이는 교육적 성취가 증가하여 사회 전반의 임금 혜택이 시스템을 통해 그들의 방식대로 작동하는데는 세대가 걸릴 수 있다는 것을 의미한다.60 게다가 마술에 의해 모든 노동자들이 즉시 대학 학위나 동등한 수준의 노동력 훈련을 받더라도, 가정 보건 보조원부터 웨이터, 관리인, 버스 기사 및 크레인 운영자까지 일자리의 상당 부분은 실제로 그렇게 높은 수준의 교육을 필요로 하지 않을 것이며, 이는 많은 인구 집단에게 큰 임금 상승이 있을 가능성은 낮다는 것을 강하게 시사한다.
가장 기분 나쁜 사실은 최근, 그리고 특히 대공황 이후 대학 학위를 가진 노동자들조차 임금 상승률이 매우 낮다는 것이다.61 젊은 대졸자들의 실질 임금은 2001년보다 적다.62 심지어 학위를 가진 노동자들조차도 평균적으로 실질 임금은 거의 오르지 않았다.63 전 버락 오바마 대통령의 경제수석보좌관이며, CAP 시니어 펠로우인 하버드 경제학과 교수 로렌스 서머스(Lawrence Summers)와 그의 공동 저자인 브래드 허쉬빈(Brad Hershbein), 멜리사 키어니(Melissa Kearney) 교수가 설명하듯이, "대학 학위를 가진 노동 연령 남성들의 몫을 늘리는 것은 소득 불평등의 전반적인 수준을 줄이는 데 거의 도움이 되지 않는다."64
마찬가지로 정부의 재분배, 극빈층에 대한 세금 인상, 빈곤층과 중산층 복리후생증대는 우리가 해야 할 일이지만 유일한 해결책은 아니다. 사회복지 프로그램은 정의롭고 효율적인 사회를 만드는 데 핵심적인 역할을 하며 보다 견고하게 만들어질 필요가 있다. 대부분의 선진국들은 미국보다 안전망을 통해 불평등을 줄이기 위해 더 많은 일을 하고 있으며, 우리는 그들의 노력에서 배울 수 있다.65 그러나 주로 정부 재분배를 통해 정체된 임금을 해결하는 것은 특별히 바람직하지 않아 보인다. 대체할 수 없는 생활 임금(living wage)을 받는다는 존엄이라는 게 있다.
게다가 정부가 중요한 재분배 프로그램을 수행할 수 있는 능력은 강력한 노동운동에 달려 있다. 노조와 조합원들은 누진 과세 및 정부 지출에 필요한 정치적 지원을 제공한다.66 마지막으로, 오직 재분배로 해결하려는 계획은 필요한 규모를 달성하는 데 어려움을 겪을 것이다. 사고 실험으로, 지난 25년 동안 생산성만큼 성장했다는 전제 하에 중산층 시장 수입을 올릴 수 있었던 비용을 생각해보자. 이것은 미국 상위 5% 가구의 세후 소득의 약 70%를 하위 80%에게 재분배해야 할 것이다.67 이 사고 실험은 유일하게 재분배만을 사용하는 전략이 매우 비용이 많이 들고 많은 문제를 일으킬 가능성이 있다는 것을 분명히 해야 한다. 앤서니 앳킨슨(Anthony Atkinson) 런던경제대 교수는 "오늘날의 높은 수준의 불평등은 시장 불평등(inequality in the marketplace)을 해소해야만 효과적으로 줄일 수 있다"고 설명했다. 앳킨슨에 따르면, 그렇게 하면, "정부 세금과 이전 지출 전에 사람들이 받는 소득의 불평등을 줄일 수 있을 것이다." 68 따라서, 우리는 시장이 대부분의 사람들을 위해 돌아가게 하고, 단순히 소득을 재분배하는 것이 아니라 임금을 통해 소득을 "사전 분배(pre-distribute)"해야 한다.
완전고용 역시 더 많은 사람들이 일자리를 얻고 노동자들이 더 높은 임금을 얻기 위해 더 큰 협상력을 가진다는 것을 의미하기 때문에 정책 입안자들이 추구해야 할 목표이다. 그러나 1979년 이후 노동시장은 대부분의 노동자들의 임금을 30%만 인상할 정도로 경색되어 왔다.69 노동자들은 이런 드문 일이 일어나기를 기다릴 필요가 없다. 게다가, 노스웨스턴 대학의 경제학자인 로버트 고든(Robert Gordon)이 그의 저서 『미국의 성장은 끝났는가』(The Rise and Fall of American Growth)에서 주장하는 바와 같이, 미국 역사상 가장 큰 생산성 호황 중 하나는 부분적으로는 완전 고용과 노조 목소리가 합쳐졌기 때문이다.70 고든이 설명하듯이, 생산성 성장은 1930년에서 1950년 사이가 과거 어느 때보다 훨씬 더 빨랐다. 그 이후, 부분적으로는, 국가노동관계법이 노동자들에게 임금을 인상할 수 있는 목소리를 주었고, 제2차 세계대전의 요구가 완전 고용으로 이어지고, 기업들이 더 효율적이 되기 위해 혁신과 학습을 강요했기 때문이다. 긴축된 노동시장과 노동자의 목소리가 서로 보완해 임금을 올리고 생산성을 높인다.
최저임금 등 다른 정책들은 임금분배 최하위층은 인도하지만 중간층은 덜 한다. 최저임금이 인상되면 보편적인 바닥을 제공함으로써 통일교섭을 지지하지만 이를 대체할 수는 없다.
노동자 소유(Worker ownership)와 전체 노동자의 이윤 공유는 실질적인 잠재력이 있지만, 노동자들이 그들을 위해 흥정할 수 있는 훨씬 더 많은 힘을 갖지 않고서는 필요한 규모로 나아가는 것이 꽤 어려워 보인다. 더욱이 이익분배와 노동자 소유권은 높은 임금과 직무에 대한 발언권 가진 노동자로 보완될 때 가장 잘 작동하며, 이는 이러한 인센티브가 단체교섭의 대체물이 아니라 산업별 교섭 논의의 일부로 논의되어야 함을 나타낸다.71
어떻게 줄이더라도 노동자의 목소리는 빈곤층과 중산층을 위해 전달된다. 다른 정책 옵션은 우리가 가야 할 곳에 도달하는 데 중요한 역할을 하지만, 노동자의 발언권을 대체할 수는 없다. 간단히 말해, 강하고 성장하는 중산층으로 가는 길에는 노동자들을 위한 보다 큰 집단적 힘이 들어 있다. 그리고 강하고 성장하는 경제를 위해서는 강하고 성장하는 중산층이 필요하다. 강한 중산층은 기업이 투자하는 데 필요한 소비자 수요의 안정적이고 상승하는 기반을 제공하고, 사람들이 서로 거래할 수 있도록 신뢰를 촉진하며, 미래에 투자하는 잘 작동하는 정부를 지원하고, 대부분의 사람들이 자신의 재능을 개발하고 경제에 완전히 기여할 수 있도록 한다.
강력한 중산층이 미국 경제에 도움이 될 것이라는 주장은 노벨 경제학상을 수상한 조지프 스티글리츠 같은 진보주의자들뿐만 아니라 국제통화기금(IMF)과 스탠더드 앤드 푸어스(S&P)의 경영경제학자들로부터도 나온다. S&P는 높은 불평등 때문에 미국의 성장 전망을 하향 조정한 바 있다.72 S&P는 "이 문제에 대한 풍부한 연구와 함께 자료를 검토한 결과 현재 미국의 소득 불평등이 GDP 성장을 저해하고 있다고 결론짓게 됐다"고 설명했다.73 실제로, AP통신이 이 주제에 대해 조사한 바에 따르면 대다수의 경제학자들은 높은 수준의 불평등이 경제를 해치고 있다고 생각하고 있다.74
4. 새롭고 더 나은 노동 시스템의 요소
기업별 교섭을 넘어
임금과 생산성을 높이고 협력 관계를 장려하는 시스템을 만들기 위해서는 몇 가지 변화가 필요하지만, 핵심 개혁은 임금과 복리후생에 대한 교섭 단위를 개별 기업 수준 이상으로 끌어올리는 것이다. 미국 식의 기업별 교섭 대신, 기본급과 복리후생 기준이 산업, 부문 또는 지역 수준에서 교섭이 이뤄져야 할 것이다. 개별 기업은 이러한 기준을 충족해야 하지만 일부 또는 전체 노동자를 위해서라면 그 기준을 넘어설 필요도 있다. 한 산업에 종사하는 모든 노동자는 피고용인이든 독립 계약자이든 간에 그 적용을 받아야 한다.
이 새로운 모델에서 노동조합은 현재와 매우 다른 역할을 갖게 될 것이다. 그들은 기본적인 근로기준에 대해 한 그룹의 기업들과 협상해야 하지만 개별 기업 차원의 문제는 별로 다루지 않을 것이다. 독일, 네덜란드, 스웨덴, 덴마크, 호주를 포함해서 세계의 대부분 지역에서 노조는 산업 분야의 전문 협상가 역할을 한다. 이는 대부분의 사람들이 익숙한 미국 노조의 일과는 매우 다르기 때문에 이러한 방식으로 운영되는 노조는 새로운 유형의 노동자 조직으로 취급될 수도 있다.
초 기업적 협상은 통일교섭, 산업?부문?지역 교섭, 패턴교섭(pattern bargaining), 효력확장(extension mechanism), 노사정 3자 기구 등과 같이 명칭도 구조도 다양하다. 이러한 용어들은 각각 그 의미가 다르지만, 이 보고서에는 종종 서로 혼용해서 사용하는데, 이는 기업 단위 교섭을 넘어 동일한 목표를 달성할 수 있는 다양한 방법이기 때문이다. 요점은 유사한 기업의 인건비가 비슷하도록 보장하고 생산성 증가에 따라 임금을 전반적으로 인상하는 것이다.75
미국은 이러저러한 메커니즘을 통해 산업 규모의 교섭 또는 동등한 협상을 달성할 수 있다. 역사적으로 미국에는, 심지어 가장 최근의 역사에서도, 구축 가능한 다양한 모델들이 있었다. 그중에는 1930년대 섬유산업에서 노동착취공장(sweatshop)을 없앤 소위 일자리 협약(jobbers agreements)에서부터, 지난 세기 중반 자동차, 철강 및 기타 산업의 패턴교섭과 포괄계약(master contract), 그리고 대규모 건설 프로젝트를 대상으로 행해진 사전고용계약과 대부분의 고용주들이 서명했을 때만 구속력을 갖는 관리자계약(janitorial contract)도 있다.76 그러나 현재 노조 조직률이 매우 낮고 적어도 초기에는 이러한 모든 모델이 상당한 노조의 힘과 성취를 위한 투쟁이 요구되기 때문에, 다른 접근법의 필요성도 더욱더 증가할 것이다.
미국에서 초기업적 교섭을 빨리 실현하려면 호주에서 사용되는 모델과 유사한 임금위원회(wage board) 구조가 필요하다. 이 모델에서는 정부 기구가 산업 및 노동자 대표들과 긴밀히 협력하는 산업의 임금 표준을 정한다. 미국은 이미 일부 주에서 유사한 구조를 시행하고 있으며, 그 과정은 친숙하다. 예를 들어, 뉴욕에서는 최근 패스트푸드 노동자들의 임금을 올리기 위해 임금위원회를 활용했다. 임금위원회는 부문별 협상에 직접 참여하지는 않았지만 상당히 근접한 조치를 취했다. 노사정 대표들은 산업의 상황을 분석하기 위해 만나서 주 전역에 있는 패스트푸드 노동자들의 최저임금을 시간당 15달러로 인상하기로 결정했다.77
호주 임금위원회 모델에서는, 임금위원회가 정한 임금인상률보다 높아질 수 있다면, 노동자 조직과 기업들 간의 직접 교섭도 가능하다.78 이러한 방식은 이사회의 결정에 따르는 것보다 노조와 기업들 간의 직접 교섭을 장려할 수 있다. 실제로, 미국에서 노동자 조직의 힘이 커지게 되면, 노동자와 기업 그룹 간에 직접 교섭이 증가할 가능성도 커진다.
미국에서 이러한 교섭이 어떻게 진행될 수 있는지 파악하기 위해 NFL을 들여다볼 필요가 있다. 완벽하게 유사한 상황은 아니더라도, 이해하기 쉽지 않은 개념을 일반적인 수준에서 이해하기에는 충분하다.
NFL에서는 선수 조합과 32개 구단 구단주가 단체 교섭을 통해 리그 수입 총액을 분배하고 신인과 베테랑에게 최저 연봉을 지급한다. 예를 들어 프로미식축구연맹(NFL) 선수들은 현재 약정에 따라 적어도 리그 수입의 47%를 받게 되는데, 2015년에는 신인선수들이 43만5000달러의 최소 시즌 연봉을 받았으며, 베테랑들은 연공서열에 따라 더 많은 최저연봉을 받을 수 있다.79 물론, 구단들은 많은 선수들에게 리그 최저연봉 보다 더 많이 지불할 수 있다. 선수와 구단 경영진은 여전히 이견이 있지만, 대부분 리그와 선수노조 간 갈등이지 개별 구단과의 갈등은 아니다.
이런 형태가 디폴트로 만들어져 있으면 노조와 기업 경영자 모두가 직면하는 인센티브는 근본적으로 변화되고 경제적으로 생산적인 결과를 가져올 것이다.
노동자 조직에게 인센티브는 더 이상 협소한 노동자 집단의 이익 보호와 방어에 국한되지 않고 산업 전체 노동자 집단의 임금과 고용을 극대화하는 역할을 맡게 될 것이다. 기업 경영자들에게 노조원들의 존재는 더 이상 과거에 느꼈던 위협이 아닐 것이다. 기업 경영자들은 노동자들이 조합원이든 아니든 간에 경쟁 기업들과 비슷한 인건비를 지불할 것이기 때문에 더 이상 노조를 불이익의 원천으로 여기지 않을 것이다. 게다가, 하이로드(High Road) 기업들은 이미 경쟁에서 불리하지 않은 상태에 있을 것이다.
결정적으로, 이러한 구조는 파이의 분배를 둘러싼 대부분의 갈등을 회사 외부로 밀어냄으로써 회사의 경영진과 종업원들 간의 협력 관계를 더욱 강화시킬 것이다. 회사 내부에서 논의되는 내용은 파이를 최대한 크게 만드는 데 초점이 맞춰지게 된다. 매사추세츠공과대학의 정치학자 캐슬린 테렌(Kathleen Thelen)은 "초기업적 교섭은 분열적인 분배 문제는 '대상에서 제외(bracketing)'시키고 산업 갈등은 '탈개별화(depersonalizing)'함으로써 사업장 차원의 협력을 뒷받침한다."고 설명했다.80 노사 간의 커뮤니케이션을 향상시키는 구조가 만들어지면 이로부터 노동자 조직이 촉진하는 생산성 향상 혜택이 매우 증가하기 때문에 직장 내 협력 증진은 경제적으로 핵심 사안이다. 생산성 향상과 기타 긍정적인 경제적 결과는 종종 협력적 관계에 따라 좌우된다.81
협력은 매우 중요하기 때문에, 산별교섭은 다른 경제적 이점도 제공한다.
첫째, 생산성을 높이는 임금 구조를 만든다. 노동자들, 특히 저소득 노동자들의 임금 인상은 이직률을 낮추고 혁신을 촉진함으로써 생산성을 높일 뿐만 아니라, 산별교섭으로 임금이 인상되는 방식은 특별히 더 이롭다.82 우리는 유사 노동에 대한 보수가 어느 회사에서 일하느냐에 따라 크게 달라지는 이상한 상황에 있다. 하지만 유사 노동이 유사 임금을 받는 것은 여러 경로를 통해 보다 더 생산성을 높인다.83 산업 전반에 걸쳐 유사 노동에 유사 임금을 제공하는 것은, 임금은 일반적으로 로우스트 로드(lowest road) 회사보다 높고 생산성이 가장 낮은 회사보다도 더 높지만, 가장 생산적인 회사가 지불하는 것보다는 낮다는 것을 의미한다. 이는 생산성이 높은 기업이 낮은 기업의 시장을 확보해 점유율을 확대하고 노동력과 자본이 저생산성 활동에서 고생산성 활동으로 빠르게 이동하도록 하며, 여러 연구에서 알 수 있듯이 경제 전반의 생산성과 생산량을 향상시킨다. 생산성의 상승은 상당히 클 수 있는데, 연구에 따르면 업계에서 가장 생산성이 높은 기업은 가장 낮은 기업보다 생산성이 거의 두 배 더 높다.84
주목해야 할 것은, 좀 더 표준화된 임금의 생산성 향상 효과에 대한 해석이, 높은 임금의 인센티브에 기초한 [종종 지나치게 단순한], 표준 경제 모델과 일치할 수 있다는 점이다. 사실, 임금이 산업 수준에서 협상된다면 임금 격차는 노동자가 일하는 특정 회사나 인종과 성별과 같이 급여에 영향을 미치는 다른 모든 무작위 요소보다는 기술 업그레이드에 더 명확하게 기반을 두기 때문에 노동자들에게 더 큰 동기를 부여할 수 있다.
둘째, 산업별 교섭은 노동자 교육을 촉진할 수 있다.85 이는 기업과 노동자가 산업의 광범위한 요구를 논의하도록 돕고, 단순한 기업별 훈련이 아닌 산업 전반의 훈련을 가능하게 하는 표준화된 경력 사다리의 생성을 촉진하고, 또한 경쟁업체의 임금이 비슷하기 때문에 직원들이 교육비를 지불한 회사를 떠날 금전적 인센티브를 최소화하기 때문이다.
마지막으로, 임금 인상을 둘러싼 갈등을 기업 외부에서 고조시킴으로써, 산업별 교섭은 생산성을 높일 수 있는 새로운 형태의 직장 조직 창설을 허용하고 장려한다. 초기업적 단체 교섭이 노사 간 협력적이고 생산성 향상적인 관계를 촉진하는 데 도움이 되므로, 노동자들이 이러한 잠재력을 최대한 활용하려면 직장 수준에서도 발언권이 필요하다. 작업장 생산성 향상은 영향을 받는 노동자들뿐만 아니라 국가가, 노동자들의 발언권 감소와 관련이 있을 수 있는, 상대적으로 낮은 생산성 성장기로부터 벗어나도록 도와줄 것이다.
노동자 발언권 확대
대부분의 기업에서는 경영진이 노동자와 효과적으로 소통하고, 노동자가 자신의 이해와 견해를 경영진에게 전달하며, 양측이 문제를 논의하고 공동으로 해결하기 위한 일종의 직장위원회(workplace committee)가 필요하다. 아주 작은 기업을 제외하고 거의 모든 기업에서 직접적인 일대일 미팅은 대부분의 노사 간 논의에 적합하지 않다. 경영진이 주도하는 조직, 직장협의회(works council), 심지어 노사공동 파트너십 등 다양한 형태를 취할 수 있는 직장 위원회는 기업의 경영을 개선하는 협력적 토론의 장을 제공한다.
이러한 종류의 직장 조직에 대한 연구는 엄청나게 많으며, 생산성 향상과 관련이 있다는 것이 일반적으로 알려진 사실이다.86 아마도 이러한 직장 조직이 실제로 생산성을 증가시키고 단순히 높은 생산성과 연관되지 않는다는 가장 설득력 있는 증거는 독일의 직장협의회에 대한 논문에서 나왔다. 이 논문은 직장에 직장협의회가 존재한 시간이 길면 길수록 생산성 향상 효과가 더 커진다는 것을 발견했다.87 직장협의회의 노력은, 수년 동안 함께 일하면서 쌓인 지식 및 신뢰가 추가될 경우, 단순히 좋은 경영진의 대리인이 된다는 것만이 아니라 좋은 결과른 낳는다는 것을 강하게 시사한다.
안타깝게도 시장 자체로는 이러한 종류의 직장 조직이 만들어지는 경우가 거의 없다. 미국 스탠퍼드대 경제학교수이자 조지 W 부시 대통령 시절 경제자문위원회(Council of Economic Advisors) 의장인 에드워드 라지어(Edward Lazear)와 하버드대 경제학교수 리처드 프리먼(Richard Freeman)의 설명처럼 경영진은 대게의 경우 노동자들에게 업무에 필요한 최적의 권한을 부여하지 않기 때문에 직장 조직의 효과와 성장이 저해된다.88 더구나 현행 노동법은 노동자의 과반수가 노조 가입을 찬성하지 않는 한 이들 직장에서 조직을 만들기 어렵게 만들어 경영진이 주도하는 여러 위원회와 직장협의회를 불법화한다.89 산업별 협상에 대한 보완책으로, 법이 더 많은 형태의 직장 조직을 장려하고 노동자들이 참여할 수 있는 기본적인 보호 조치를 갖추도록 하는 것이 훨씬 더 타당할 것이다.
이러한 직장 조직이 최대한 잘 작동하기 위해서는 예컨대, 노동자들이 적절한 정보 공유, 자문 권, 그리고 제안을 했다는 이유로 해고되지 않도록 하는 보호조치와 같은 새로운 권한이 주어져야 하지만 토론장을 장악할 정도로 큰 영향력을 행사할 필요는 없다.90 또한 노동자는, 일반적으로 이윤공유제(profit sharing)와 같이 작업장 제도에 참여함으로서 추가적인 생산성 향상으로 발생한 이윤의 일부를 보상받을 수 있어야 한다.91
그러나 아마도 이러한 작업장 조직들이 제대로 기능하기 위해서는 단체협상을 보완하는 것이 가장 중요할 것이다.92 직장협의회는 임금협상을 위한 기구가 아니지만, 다른 장치가 없다면 노동자들이 임금과 복리후생에 대한 협상을 시도할 기구가 될 수 있다. 직장협의회는 법적으로 임금 논의가 금지돼 있는데도 단체교섭의 장이 달리 마련되지 않으면 노동자들은 직장협의회를 노조의 대체물로 활용할 수 있는 방안을 찾는 경우가 많다. 이는 갈등을 다시 작업현장으로 돌려보낼 수 있으며, 이는 협력적 관계를 훼손할 우려가 있고 직장협의회의 취지를 훼손할 수 있다. 일설에 따르면, "단체협약이 가능한 조직이 설립된 곳에서 직장협의회는 그렇지 않은 곳에 비해 생산성 향상 활동에 참여할 가능성은 더 크지만 지대추구 활동에 참여할 가능성은 더 적다"93 즉, 다른 곳에서 진해되는 단체교섭의 지원을 받지 않는 한, 직장협의회는 현재의 기업 기반 교섭 시스템과 많은 부분에서 중복된다. 그러나 직장협의회가 단체교섭을 보완하면, 노사 간 생산적인 토론이 촉진된다.
실제로, 직장협의회는 노조와 단체교섭을 몇 가지 다른 방법으로 보완한다. 실제 현장에서 노조 대표(조합위원, shop stewards)와 직장협의회(work Council)가 긴밀하게 협력하는 경우가 많다. 즉 노동조합은 직장협의회를 위한 교육과 기타 지원을 제공하고, 직장협의회는 조합원 모집에 도움을 줄 수 있으며, 두 조직의 구성원들은 종종 정보를 교환한다.94 임금과 복리후생 문제를 보다 높은 수준에서 협상하고 있는 노동자와 교섭대리인 사이의 정보통로를 제공하는 데에도 직장협의회와 현장 기반의 노조 대표들이 핵심적인 역할을 한다. 직장 조직들은, 기업에서 무슨 일이 일어나고 있는지, 그리고 노동자들이 진정으로 원하는 것이 무엇인지 알기 때문에, 노조 협상가들이 필요한 정보를 가지며 현장에 근거할 수 있도록 도울 수 있다. 그러한 연관성이 없다면, 산업 전반의 협상이 특별히 잘 되지 않고 지역 여건과 노동자들의 실제 욕구에 대한 대응력이 떨어질 수 있다는 우려가 있다.95
직장협의회는 또한 노동자들이 그들의 근로 환경을 개선시킬 뿐만 아니라 직장 내에 더 큰 대리인을 두는 데 도움을 준다. 노동운동의 목표는 소득분배를 개선하는 것만이 아니라, 민주주의를 일터로 확장하는 것에도 있다. 작업장 조직은 이러한 목표를 달성하는 데 도움이 된다.
이러한 구성에 관한 한 가지 사고방식은, 노동자 조직이 산업 전반의 임금 인상을 위해 협상할 수 있는 새로운 힘을 갖게 되지만, 어느 한 직장 내 관행에 영향을 미치는 힘은 줄어든다는 것이다. 노조들은 여전히 직장 수준에서 어느 정도 존재하지만, 대부분의 직장 문제는 직장협의회를 통해 전달될 것이다. 이러한 구조는 노사가 기업 성장을 위한 최선의 방법에 초점을 맞추는 협력적 관계를 더 많이 맺도록 장려할 것이며, 이는 기업의 노사 모두에게도 좋고 사회와 경제에도 좋을 것이다.
노동자 조직 회원 가입을 촉진함으로써 시스템을 견고히 한다
산업별 협상에서 노동자는 조합원이든 비조합원이든 노조가 협상하는 임금 액수가 높아져 모든 노동자가 혜택을 보게 된다. 실제로 산업별 협상의 목표는 노조원들이 조합원들만이 아니라 모든 노동자들을 살피도록 노력하는 것이다. 설계상, 개별 노동자들은 조합원이 되기 위해 조합비를 지불할 인센티브가 거의 없다.
그러나 통일교섭은 강력한 노동자 조직 없이는 유지되기 어렵다.96 노동자 조직이 높고 안정적인 조직률을 갖지 못하면 일부 고용주가 통일교섭에 대한 참여를 거부할 우려가 있으며, 비록 거부자가 소수라 하더라도 산별 체제를 훼손할 수 있다. 대부분의 기업들이 완전히 참여하도록 압력을 가하기 위해서는 노동자 조직 가입자 수가 충분히 많아야 한다. 간단히 말해서, 조합원 수를 증가시킬 정책이 없다면, 산업별 교섭은 노동자와 기업이 타인의 노력에 무임승차할 인센티브를 제공하기 때문에 실패하기 쉽다.
예를 들어, 지난 10년 반 동안 독일의 노조원 수가 30% 가까이 감소한 것은 그 제도가 무임승차자 문제에 대한 해결책을 가지고 있지 않기 때문이다.97 이러한 조합원 수의 감소는 독일의 산별교섭과 독일의 노동 체제의 미래에 상당한 위협이 된다. 한 연구에 따르면, "독일에서는 산업별 단체교섭이 후퇴하고 있다."98 네덜란드와 호주처럼 산업별 교섭을 하는 대부분의 다른 국가에서도 비슷한 감소가 있었지만 무임승차자 문제에 대한 해결책은 없었다.99 사람들은 공동의 목표를 지지하기 위해 조합에 가입하지만, 시간이 지남에 따라 특히 문화와 업무 조직의 변화로 인해 무임승차자 문제를 해결하는 적절한 인센티브는 조합원 자격을 유지하는 데 매우 중요하다. 그리고 높은 조직률은 산별교섭을 지속시키는 데 매우 중요하다.
미국 역사도 비슷한 이야기를 한다. 과거에도 그랬지만 오늘날에도 건설, 호텔, 청소 서비스 등 엄선된 몇몇 지역 산업은 통일교섭과 유사한 교섭을 해왔다. 그리고 미국 법으로 인해 통일교섭이 이상하게 어려워졌지만, 일부 노조들은 때때로 이를 달성할 수 있었다. 그러나 미국 노조의 조합원 수가 감소함에 따라, 통일교섭을 달성할 수 있는 능력은 점점 희박해지고 있다.100
노동자 조직 가입률이 매우 낮은 상황에서는 산별교섭이 어떻게든 유지된다고 해도 교섭이 잘 안 되는 경우가 많다. 노동자 조직들이 대부분의 노동자들을 대신해서 협상을 하지만 실제로 그들 중 극소수를 대표할 때, 노조 교섭자들은 노동 현장 현실에 덜 기반을 두고 전체 노동자들과의 연대가 약하기 때문에 결과적으로 비생산적이고 갈등적이게 된다.101 실제로 8%의 조합원이 거의 모든 사람을 위해 협상을 하는 프랑스에서는 협상력을 높이기 위한 지렛대로 활용하기 위해 흔히 과격한 행동과 파업을 사용한다.102
현재 미국의 기업별 시스템 역시 무임승차자 문제를 가지고 있는데, 이는 기업 내 모든 노동자들이 조합원이든 아니든 노조의 노력에 의해 혜택을 받기 때문이다. 그러나 기업 차원의 협상에서의 무임승차자 문제는 분명 산업 전체의 협상보다 덜 심각한데, 이는 노동자들이 그들의 회사가 경쟁자들보다 더 높은 임금을 지불하기 때문에 가시적인 혜택을 볼 가능성이 높기 때문이다. 노조의 모든 노동자들이 협상 비용을 부담하기 위해 조합비를 지불하도록 요구하는 기업별 해결방안은 주 노동권법과 법정에 회부된 여러 가지 법률적 문제로 인해 공격을 받고 있다. 이러한 공격에도 불구하고 대행 수수료 모델(agency fee model)은 기업별 교섭에 적합하며, 산별교섭으로 전환될 때까지 유지되어야 한다. 그러나 산별교섭이 이루어진 후에는 대행 수수료 모델의 필요성이 줄어든다. 대행 수수료 모델이 업계 전체 노동자에게 확대될 수 있다는 것이 이론적으로는 가능할지 몰라도 현실적인 가능성은 작아 보인다.
통일교섭의 경우 무임승차자 문제에 대한 보다 명확한 해결책은 인센티브를 제공하고 조합비 납부를 최대한 쉽게 만듦으로써 노동자들이 능동적으로 조합비를 납부하도록 하는 구조를 만드는 것이다. 이러한 목표를 실현할 방법은 다양하지만, 가장 잘 알려진 방법으로 소위 겐트 시스템이라 게 있는데, 그 명칭은 벨기에 마을의 이름에서 비롯되었다. 겐트 시스템의 기본 아이디어는 이렇다. 노동자 조직이 특정 정부 프로그램이 원할히 작동하도록 하는 공식적 역할을 하고, 이 과정에서 노동자들과 맺어진 관계를 이용하여 새로운 조합원을 모집함으로써 산별교섭 비용을 충당하는 데 도움을 준다는 것이다. 이러한 시스템은 수십 년 동안 덴마크와 벨기에 등의 지역에서 잘 작동해 왔다. 물론 미국의 상황에 맞게 조정되어야 할 것이다.103
겐트 시스템을 보유한 국가는 상대적으로 많은 노동조합원을 가지고 있는데, 이 조합원은 특정 직업에 국한되어 있지 않아서 산업이나 경제가 어려움을 겪을 때 상당히 안정적이며 감소할 가능성도 낮다.104 예를 들어, 벨기에는 최근 수십 년간 조합원 수에 변화가 없었다.105 겐트와 같은 시스템은 노조에 가입할 인센티브를 제공할 뿐만 아니라 정부의 역할을 향상시키는데도 도움을 줄 수 있다.
작동방식은 다음과 같다.106 벨기에에서는 정부가 앞장서서 실업보험 제도를 운영하고 정부나 노조를 통해 혜택을 받을 수 있다. 정부가 노조에 프로그램 운영지원비 명목으로 자금을 지원하지만, 이 자금은 일반 노조 기금과 별도로 유지되어야 하기 때문에 다른 노조 활동에 사용할 수 없다. 조합원 여부와 상관없이 모든 노동자가 활동 자격을 갖지만, 사람들은 노조가 더 쉽고 서비스가 더 낫다고 생각해서 정부보다는 노조를 통해 혜택을 받는 경우가 많다. 조합은 거의 모든 마을에 사무실이 있어 접근성이 높으며, 조합은 서류 작성이나 보험금 지급 또는 교육 등록을 위한 공무원을 찾는 등의 추가 지원을 할 수 있다. 노조는 공무원과의 협상을 훨씬 더 쉽게 만든다.
이 개념은 미국에서의 업무에 적합하게 조정될 수 있으며, 인력 지향적인 다양한 프로그램의 성과를 개선하는 데 사용될 수 있다. 예를 들어, 실업보험에 가입할 수 있는 사람의 약 1/4에서 1/2정도는 급여를 받지 못한다.107 노동자 조직이 사람들로 하여금 이 시스템을 잘 진행하도록 도와준다면 가입률이 훨씬 높아져 어려운 가정에도 도움이 될 뿐만 아니라 실업보험이 거시경제를 안정시키는 효과도 높아질 것으로 보인다.
또한 노동자 조직은 실업자, 그리고 실제로 모든 노동자를 노동자 조직이 제공하는 정부 지원 인력 교육과 연결하는 데 도움을 줄 수 있다. 단순히 기술을 업그레이드하려는 노동자는 말할 것도 없고, 실업자, 노동시장 재진입자(re-entrant) 및 직업 전환 중인 노동자와 적절한 교육을 연계하는 것은 어려운 일이다. 비영리 대학과 연수원에서 노동자들을 유인해 의미없는 강좌에 수천 달러를 지불하는 너무나 빈번한 현실은, 어떻게 하면 노동자들을 질 높은 훈련으로 이끌 수 있을 것인가 하는 훨씬 더 큰 문제로 보면, 단지 빙산의 일각에 불과하다.108 연구 결과에 따르면, 노동자 조직들이 참여하게 되면, 노동자들이 받는 훈련의 양을 늘리고, 그 훈련이 더 급여가 높은 일자리로 이어지도록 한다.109 나아가, 노동자 조직을 참여시키면, 노동자가 교육을 이수할 가능성이 더 높아진다.110 미국은 노동자의 기술 수준을 지속적으로 높일 필요가 있다. 노동자 조직들은 이를 실현하는 데 도움을 줄 수 있다.
최저임금 및 안전법(minimum wage and safety laws) 등의 근로기준을 시행하는 것도 노동자 조직과 정식 관계를 맺으면 더 큰 효과를 볼 수 있는 분야다. 임금 절도(Wage theft)와 기타 노동법 위반이 충격적일 정도로 만연하고 있으며, 특히 저임금 산업에서 표본의 3분의 2 이상이 지난 주에 임금 관련 법 위반을 경험한 것으로 조사되었다.111 노동자 조직들은 정부 조사관들이 주어진 기간 동안 감당할 수 있는 것보다 훨씬 더 많은 일터에 접근할 수 있기 때문에 법 시행을 향상시킬 수 있다. 또한, 노동자 조직은 스스로 위험을 감수하는 것을 꺼리는 노동자와 정부 기관 사이에서 신뢰할 수 있는 중개자 역할을 할 수 있다.112
심지어 정부가 제안한 제도들, 예를 들어 고용주가 계획을 제시하지 않거나 전통적인 고용주가 없는 노동자들을 위한 새로운 퇴직 제도 역시 노동자 조직의 참여로 더 잘 작동할 수 있을 것이다.113. 노동자 조직 대표들이 미 연방 공무원의 퇴직연금인 '연방 공무원 저축계정'(TSP, Thrift Savings Plan)의 401(k)과 같은 제도를 감독하는 데 참여하게 되면, 이 제도가 월스트리트가 아닌 노동자들에게 혜택을 주도록 설계될 수 있다. 나아가 노후자금을 얼마나 절약할 것인지, 언제 어떻게 인출할 것인지에 대한 의사결정은 개인 스스로 감당하기엔 복잡해서, 노동자 조직은 이러한 결정에도 도움을 줄 수 있다.
노동자 조직을 위한 역할은 처음에는 실업 보험, 인력 교육, 제도 시행, 또는 퇴직 저축과 같은 새로운 프로그램 중 어느 하나로부터 만들어질 수 있을 것이다. 그러나 궁극적으로 다양한 노동자 관련 프로그램이 더 잘 작동하도록 지원하는 것이 노동자 조직에 바람직할 것이다. 노동자는 한 조직을 방문하여 다양한 문제를 해결하는 데 도움이 될 수 있으며, 특히 이러한 문제는 종종 상호 연관되어 있기 때문에 더 나은 효과를 볼 수 있다. 예를 들어, 취업을 위해 교육 훈련이 필요한 일자리는 퇴직 저축의 필요성에 영향을 미칠 수 있다. 이는 특히 긱 이코노미 노동자와 이직이 잦은 다른 노동자들에게 해당된다.
비영리 단체가 정부 서비스의 제공을 개선하는 데 도움을 주는 이런 구조는 외국 이야기처럼 들릴 수도 있지만, 실제로 미국에서는 비교적 흔하다. 예를 들어 전국은퇴자협회(AARP)는 메디케어(Medicare)를 보완하는 보험상품을 판매한다. AARP는 메디케어와 공식적인 관계를 맺고 있지 않지만, 메디케어는 노인 의료비의 거의 절반만을 부담하기 때문에, 메디케어에 가입하는 것은 많은 사람들에게 매우 중요하다.114 게다가 AARP는 많은 회원수를 확보하고 있어서, 그것을 보완하는 보험상품은, 특히 AARP는 보험상품 구매 과정에 고객의 참여를 요구하기 때문에, 다른 보험회사에 가입하는 것보다 비용이 적게 들 수 있다.115
더욱 유사한 구조는 AAA로 미국 국무부가 국제운전면허를 제공하는 두 개의 기관 중 하나로 공인한 곳이다.116 AAA는 거의 모든 미국 주요 도시에 위치하고 있어 대부분의 사람들이 국무부 사무실보다 쉽게 접근할 수 있다. AAA는 비회원이 허가증을 받기 위해 들어올 때 회원권이 제공하는 모든 혜택을 설명할 기회를 활용한다.
마찬가지로, 정부는 다양한 인력 교육 프로그램에 자금을 지원하지만, 실제 교육은 일반적으로 정부 표준을 충족하는 비영리 단체가 실시한다.117 교육을 제공하는 그룹은 액세스 권한을 사용하여 구성원을 모집할 수 있다. 마찬가지로, 건강보험 시장을 통해 보험에 가입하거나 보험법의 다른 부분을 다룰 때 추가적인 지원을 원하는 미국인들을 위해 정부가 지불하는 다양한 소비자 지원 단체들이 있다.118 이러한 소비자 지원 단체는 보험 가입률을 높이고 사람들이 가장 적절한 보험 가입에 가입하도록 보장함으로써, 오바마케어(Affordable Care Act)가 더 잘 작동하도록 돕다. 이러한 단체에는 소비자와 정부를 보호하기 위해 고안된 여러 가지 제한조치가 적용된다. 예를 들어, 소비자 프라이버시는 보호되어야 하며, 기금은 보험 가입을 돕는 데만 사용될 수 있다. 소비자와 직접 협력하는 조직은 자금 제한을 염두에 두면서도 이 관계를 활용해 소비자가 회원이 되거나 다른 활동에 참여할 수 있도록 요청할 수 있다.
이러한 회원제 구조는 다른 중요한 특징도 가지고 있다는 점을 유념할 필요가 있다. 첫째, 노동자들이 회사와의 관계 밖의 조직에 가입하기 때문에 이직이 빠르거나 비전통적인 고용 관계를 맺고 있는 노동자들에게 적합한 구조이다. 둘째, 직장 차원에서의 갈등을 줄여주는데, 이는 갈등적인 직장 노조 선거 과정이 필요하지 않기 때문이다.
매튜 디믹(Matthew Dimick) 버팔로대 법학부 교수는 "겐트 제도는 고용주가 노동조합을 인정하기 전, 그리고 독자적으로 노동자들에게 노동조합에 가입할 수 있는 인센티브를 제공함으로써 고용주가 노동조합을 인정하고 교섭하도록 촉구한다"고 설명했다. 119 셋째, 조합에 가입할지 또는 조합에 수수료를 지급할지는 스스로 결정한다.120 노동자들은 노조에 가입할 동기는 있지만, 고용의 조건으로 대행 수수료를 지불하지는 않을 것이다.
조합원 가입과 조합비 지원도 독려하고 무임승차자 문제 해소에도 도움이 되는 다양한 정책으로 이 구조를 보완할 수 있다는 점 역시 주목받을 필요가 있다. 예를 들어, 간단한 정책 변경은 퇴직금을 장려하는 방법이나 연방 연합 캠페인이 연방 종업원이 비영리 단체에 쉽게 기부할 수 있도록 하는 방법과 같이 노동자가 자발적으로 급여에서 직접 부담하거나 기부금을 받을 수 있도록 할 수 있다. 무임승차자 문제를 해결하는 다른 방법에는 노동자 조직이 재화와 서비스를 판매하거나 회사로부터 자금을 지원받을 수 있도록 허용하는 것이 포함될 수 있다.
인센티브와 손쉬운 접근성을 통해 노동자 조직 가입을 장려하는 것이 산별교섭을 함께 이끌어주는 접착제이다. 그뿐만 아니라, 그러한 시스템은 긱 경제에도 잘 작동하며 정부의 역할을 향상시키는데 사용될 수 있다.
적용 대상 및 보호 조치 확대
노동자의 발언권을 확대하고 강화하기 위해 필요한 최종적인 변화는 현행 미국법이 너무 많은 노동자를 명시적으로 배제하고, 위반에 대한 처벌이 약하며, 노동자가 성공적으로 권한을 행사할 수 있는 많은 전략을 제한하고 있다는 사실을 다루어야 한다. 1977년 노동개혁법(Labor Reform Act)부터 2000년대 후반 종업원자유선택법(Employee Free Choice Act), 최근의 임금법(WAGE Act) 등 그러한 문제점을 해결하는 법은 노조 지지자들의 오랜 목표였기 때문에, 이러한 개혁들은 상당히 친숙해 보이다. 그러나 친숙함에도 불구하고, 이러한 법들은 현대화 프로젝트에 필수적인 부분이며 그렇게 이해되어야 한다.
민간부문 노동자 5명 중 1명은 법령이나 해석을 통해 단체교섭권을 거부당한다.121 농업 노동자와 가정 고용 노동자 등의 경제 부문이 제외되고, 특정 중소기업의 소수 인력과 종업원을 감독하는 중간 관리자도 제외된다.122 현대화 프로젝트에 비판적으로, 긱 경제 노동자와 사실상 모든 독립계약자들은 단체교섭 권리가 없다. 왜냐하면 이 법은 종업원으로 분류되지 않은 사람을 제외하기 때문이다. 노동정책은 노동자의 상당수가 권리가 없을 때 효력을 발휘할 수 없다. 모든 노동자는 노조에 가입해 단체교섭을 할 수 있는 기본권을 가져야 한다.
이와 유사하게, 노동자는 이를 위반한 사용자에 대한 처벌이 사실상 없을 때 그들의 권리를 누릴 수 없다. 오늘날 노동자가 노조에 가입하려다 불법적으로 해고되는 경우(대개 수년간의 법적 투쟁 끝에) 얻을 수 있는 최상의 결과는 일자리를 되찾고 해고된 동안 고용주로부터 받아야 했을 보수를 받는 것이며, 그 동안 다른 고용주로부터 받은 보수는 차감된다.123 이러한 약한 처벌은 기업들로 하여금 법을 어기도록 부추길 유인이 있는 구조를 만들어 낸다. 기업이 그 선을 넘어도 적발되지 않을 수 있고 적발되더라도 추가적으로 부과하는 금전적 처벌은 없으며, 노동자의 임금 인상 협상을 회피해 상당한 절감을 얻었음에도 불구하고 기껏해야 법을 어겼다는 안내문을 올리면 된다.124 2015년 머레이(Murray) 상원의원과 스캇(Scott) 하원의원이 발의한 임금법(The WAGE Act)은, 정부 집행에만 의존하는 것이 아니라, 실질적인 처벌을 만들고 [대부분의 다른 고용법이 허용하는 것처럼] 노동자들이 자신의 의지에 따라 소송을 걸 수 있는 사적 행동권(private right of action)을 줌으로써 이러한 인센티브를 변화시키고자 할 것이다.125
마지막으로, 파업의 기본권이 크게 훼손되어 노동자들은 완강한 고용주를 협상 테이블로 끌어낼 방법이 별로 없다. 누구도 파업이 빈번히 발생하는 시스템을 원하지 않으며, 현대화의 주요 목표 중 하나는 파업을 포함한 갈등을 줄이는 것이다. 그러나 자신의 노동을 멈출 수 있는 능력은 기본권이며, 파업은 특정 고용주와 협상할 때 노동자가 힘을 갖도록 하는 필수적인 도구가 될 수 있다.
산별교섭에서는 고용주들이 노조 설립에 반대할 유인이 적기 때문에 노동자들이 꺼리는 고용주들을 협상 테이블로 불러들이기 위해 파업할 필요가 줄어들 가능성이 높다. 그럼에도 불구하고 일부 고용주들은 의무를 회피하거나 이 과정을 전복시키려 할 수 있으며 경우에 따라 소수의 외국인 사업주들(outlier employers)의 노력도 전체 시스템을 약화시킬 수 있다. 더욱이 임금위원회 주도의 산별교섭 업무는 정치적 향방의 변화에 영향을 받을 수 있기 때문에 노동자들은 정부로부터 독립적인 그들만의 힘의 원천이 필요하다. 파업할 능력(ability to strike)은 민간부문 노동자들이 가진 주요한 힘의 근원이다.
노동자들이 진정한 파업권(right to strike)을 갖기 위해서는 파업하는 노동자를 기업이 영구적으로 대체하는 행위를 결코 용납해서는 안 된다. 그렇지 않으면, 기업들은 언제나 협상에서 우위를 점할 것이다.126 또한 노동자들은 특히 산업별 기준을 준수하지 않으려는 고용주들을 상대로 2차 파업을 통해 연대함으로써 다른 사업장의 노동자들을 지원할 수 있는 능력이 필요하다.127
비록 단기적으로는 파업이나 다른 가시적인 형태의 분쟁으로 이어질 수 있지만, 이렇게 권리를 확대하는 것이 반드시 더 많은 분쟁을 예고하는 것은 아니다. 오히려 장기적으로 볼 때, 고용주와 노동자들이 새로운 제도를 배울 때, 이러한 변화들이 노동자와 고용주 사이의 권력을 동등하게 만듦으로써 균형 잡힌 협상을 촉진시키기 때문에 권리를 확대하는 것은 쟁의의 축소를 의미할 것이다. 실제로 덴마크와 스웨덴과 같이 노사관계가 가장 협력적인 일부 국가에는 이러한 보호조치가 포함되어 있다.128
법이 제대로 작동하려면 사실상 모든 노동자를 감싸고, 법을 위반하면 실질적인 처벌을 내리고, 노동자의 파업을 허용하는 것이 절대적으로 필요하다. 그러나 그것들이 진보적 비전의 총체는 아니다. 대신에 그것들은 보다 나은 현대적 노사관계시스템으로 나아가는데 필요한 주요 발판들이며 다음과 같은 네 가지 원칙을 기반으로 해야 한다. 통일교섭, 직장 내 발언권, 노동자가 조직에 가입할 유인 제공, 형식상의 사용자(formal employer)의 존재 여부와 상관없이 모든 노동자에게 실질적 권리 부여.
5. 그곳에 도달하기
이상의 모든 논의들이 이론적으로는 좋게 들릴지라도, 실제로 가능하다고 느낄 사람은 별로 없을 것이다. 우리가 이런 시스템을 실현한다는 게 현실적으로 가능할까?
확실히, 이 아젠다는 크고 대담하며 당장 실현될 것 같지도 않다. 이 아젠다를 제시하는 이유는 앞으로 몇 년간 진보적인 행동으로 이어질 비전과 틀을 제공하기 위한 것이다. 하지만 이것은 꿈같은 바램에 그치지 않는다. 이 아젠다의 요소들은 이미 존재하며, 비교적 단기적으로 달성할 수 있는 요소들도 있다. 물론 완전한 이행의 길이 아직은 멀지만 말이다.
이 아젠다를 완전히 실현하려면 의회의 행동이 필요하며, 이 역시 꽤나 높은 목표임을 인정한다. 그러나 일부는 행정 조치뿐만 아니라 주정부 및 지방자치단체에 의해 추진될 수 있으며, 이는 이 프로젝트의 궁극적인 성공을 위해 매우 중요하다. 노동법 개혁과 함께 ‘민주주의 실험실’(laboratories of democracy)에서의 실험이 절실히 필요하다. 현행법이 그렇게 경직되고 변화에 거부감을 갖게 된 큰 이유 중 하나는 전국노사관계법(National Labor Relations Act)이 대부분의 주와 지방의 노력을 회피하면서 그들이 원하는 실험장(proving ground)의 개혁을 거부하고 있기 때문이다.129 보건의료에서 최저임금에 이르는 모든 유형의 정책 변화는 종종 전국적으로 시행되기 전에 주에서 입증되어야 한다.
다행히도, 이 아젠다의 요소들을 증명할 기회가 있다. 목표는 전체 아젠다를 달성하는 것이어야 하지만, 실천을 점진적으로 확대하는 것은 분명히 가능하다.
실업 보험, 노동자 훈련, 또는 현행법 집행과 같이 공공재를 제공하는 일에 노동자 조직을 참여시키는 것은 국가와 지방자치단체가 할 수 있는 일이며, 실제로 그들이 이미 실시하고 있는 것이다.130 현행법은 주정부가 실업보험 프로그램을 운영하는 방식에 상당한 유연성을 부여하고 있는데, 주정부가 이러한 유연성을 활용한다면 복지혜택을 제공하는데 노동자 조직을 참여시킬 수 있다. 또한, 지방자치단체는 이미 노조와 지역사회를 기반으로 한 단체들이 기본적인 노사관계법(workplace laws)을 시행하거나 노동자 교육을 촉진하는 유사한 공익추구모델(public-good-based models)을 만들기 시작했다. 샌프란시스코와 로스앤젤레스는 수년간 노동자 단체들을 도와 노사관계법을 시행하도록 했으며, 시애틀과 같은 다른 지역들은 노동자들의 권리를 교육하고 사업장 위반을 보고하기 위해 지역사회 단체들과 협력하고 있다.131 알래스카 주는 다수 사용자, 다수 노조 컨소시엄이 견습생 교육을 확대하는 보건의료산업 모델 양성 기금(model training fund)을 조성하고 있다.132 워싱턴 주 역시 수년간 비슷한 일을 해왔다. 즉, 노사 파트너십을 통해 가정간호사들에게 양질의 교육을 제공하고 있으며, 노조들이 이 포럼을 새로운 구성원을 모집하는 기회로 활용할 수 있도록 허용하고 있다.133
이러한 프로그램과 기능이 제대로 작동하려면 정부의 노동자 조직 파트너에 대한 의존도는 더욱 증가하기 때문에, 이러한 조직이 전체 노동자를 대표하고 충분한 자금을 지원받고 있는지 확인해야 한다. 이를 위한 옵션에는 제공되는 서비스에 대한 자금 지원 및 회원 모집 플랫폼뿐만 아니라 프로그램의 혜택을 받는 고용주에게 점증적 사용자부담요금제(incremental user-fee-type charges)를 부과하고 그 일부에 대해서는 공제 혜택을 지원함으로써 자발적으로 노동자 단체에 기부할 기회 제공 사항도 포함될 수 있다.
현행법에서 명시적으로 배제된 노동자의 경우 주정부와 지방자치단체가 산업별 교섭을 표준화하고 보호조치를 확대할 수 있다. 어떤 주에서도 이 아젠다에서 제안한 대로 정확히 실행하지는 못했지만, 그들은 한 걸음 앞으로 나아가 조치가 가능하다는 것을 입증했다. 몇몇 주에서는 주정부가 임금을 지불하는 가정 돌봄 노동자들의 노조 가입을 허용하고 있으며, 일부 주에서는 이를 수행하는 방식이 통일교섭과 유사하다.134 캘리포니아는 농업노동자에게도 단체교섭권을 확대했고, 2015년 시애틀은 우버, 리프트 등 회사에 근무하는 독립 계약자가 해당 업무와 회사 근로조건 개선을 위한 협상 기회에 관해 발언권을 행사할 수 있도록 하는 법안을 통과시켰다.135
NLRA(전국노동관계법)이 적용되는 노동자의 경우 시·주·대통령이 행정처분을 통해 활동할 여지가 훨씬 적은 것은 사실이지만 여전히 올바른 방향으로 상당한 진전을 이룰 수 있다. 예를 들어, 앞서 논의한 바와 같이 뉴욕주 임금위원회는 패스트푸드 노동자들의 임금을 인상했다. 임금위원회의 역할 범위가 확대되고, 더 많은 주들이 이를 채택할 수 있으며, 이는 기업과 노동자들이 어느 한 산업에서 근로 기준을 높이기 위해 함께 모임으로써 이 나라의 각 부분들이 부문별 협상을 진행하는 방향으로 몰아갈 것이다. 또한, 교육 기금이나 정부 계약이 전달되는 방식과 같이 통일교섭을 가능하게 하는 방식으로 조직된 사용자측에게 인센티브를 제공하는 것은 주, 지방 정부, 심지어 차기 미국 대통령을 위해서도 공정한 게임이다.136
그럼에도 아젠다를 완전히 이행하려면 의회의 행동이 필요한데, 이는 큰 장애물이다. 그러나 진보주의자들이 주로 옹호하는 전통적인 노동개혁도 여전히 이러한 도전에 직면해 있다. 그리고 의회의 변화가 도저히 상상불가능한 것은 아니다. 물론 요원한 것도 사실이만, 가능성은 있고 또 대비할 가치도 있다. 특히 이러한 개혁은 대중이 지지할 만한 노동 시스템을 만들어 낼 것이기 때문이다. 물론 비평가들은 다른 식으로 가라고 할테지만 말이다.
노조 반대론자들은 비노조 노동자들이 임금과 복리후생을 위한 노조의 교섭 비용을 충당하기 위해 대행 수수료를 노조에 지불하라는 요구를 받을 수 있기 때문에 현재의 제도가 결함이 있거나 심지어 비민주적이라고 주장한다. 그러나 대행 수수료는 민주적이다. 왜냐하면 대다수의 노동자들이 노동조합에 가입하고 대행 수수료로 계약을 위한 협상을 하기로 투표했기 때문이다. 게다가 주택소유자협회로부터 변호사 수수료에 이르는 다른 유사한 수수료들은 일반적으로 노조 반대자들에게 걱정을 끼치지 않는다. 그래도 이 아젠다는 무임승차자가 돈을 내지 않고 혜택을 받는 문제에는 다른 해법을 제시해 줄 것이다. 새로운 모델에서 많은 사람들은 단체교섭을 지지한다는 이유로 조합비를 지불하지만, 다른 사람들은 담당 공무원을 찾는 것과 같은 추가 지원을 받기 위해 조합비를 지불한다. 인센티브는 노동자들의 조합원 가입을 유도하지만, 추가적 서비스가 필요없다고 선택한 사람들은 산별교섭에서 더 높은 임금을 받더라도 지불하지 않아도 된다.
이러한 움직임에도 불구하고 비판자들은 여전히 똑같은 반노조적 관점을 유지할 수도 있다. 그러나 이 아젠다는 민주적이다. 산별교섭, 직장협의회, 회원 가입 장려, 그리고 기본권이라는 요소가 민주적이기 때문이다.
임금위원회는 정부 기구이므로 최저임금 등 다른 어떤 노사관계법 못지않게 민주적이고 합법적일 것이다. 노동자 조직과 기업이 산업 협약을 체결하기 위해 직접 협상하는 경우, 이 협약은 해당 산업 내 노동자들의 투표로 승인을 받기 때문에 정당성을 갖는다. 또한, 기업과 개인은 이러한 산업별 기준을 자유롭게 개선할 수 있다. 직장협의회는 위원들이 동료들에 의해 직접 선출되기 때문에 분명히 민주적이다. 마찬가지로, 서비스 제공에 비영리 단체를 참여시키는 것은 민주 정부가 정기적으로 하는 일이다. 그리고 파업 능력과 같은 기본권을 보장하는 것이 우리가 민주주의 정부에 기대하는 것이다.
좀 더 일반적으로, 제임스 매디슨(James Madison)이 "연방주의자 논집(The Federalist Papers)"에서 지적했듯이, 한 이익집단이 너무 많은 권력을 갖는 경우 이에 대한 민주적인 해결책은 다수의 이해관계자 집단을 조성하는 것이다.137 현재 기업들이 가진 정치적 권력은 실로 엄청나다. 노동자 조직들이 더욱더 많아지고 강해지면 이 문제를 균형 있게 해결하고 우리나라에 보다 민주적인 지배구조가 회복되는데 기여할 것이다.
마지막으로, 이 아젠다는 국민이 원하는 것을 활용하며, 국민이 자신의 목표를 달성할 수 있도록 돕는 것은 민주주의의 본질이다. 리처드 프리먼(Richard Freeman)과 조엘 로저스(Joel Rogers)는 그들의 저서 ‘What Workers Want’(『노동자가 원하는 것』)에서 노동자들이 어떤 형태의 직장 조직을 원하는지 명확히 보여준다.138. 프리먼과 로저스는 또한 노동자들은 자신의 직장 상사와의 갈등을 원하지 않는다는 것을 보여준다. 간단히 말해, 노동자들은 발언권과 권한을 원한다. 하지만 그들의 회사가 협력하는 일터가 되는 방식으로 이뤄지기를 원한다. 이것이 바로 이 개혁이 제공하고자 하는 것이다.
6. 결론
임금을 인상하고 중산층을 강화하고 성장시키는 것은 어려운 가정들을 도울 뿐만 아니라 미국 경제를 정상 궤도에 오르게 하기 위해서도 필요하다. 이는 최근 출간된 책 'Hollowed Out: Why the Economy Doesn’t Work without a Strong Middle Class.(공동화: 중산층이 튼튼하지 않을 때 경제가 돌아가지 않는 이유)의 내용이기도 하다.139 중산층이 너무 약한 지금의 미국 경제는 대부분의 사람들이 생각하는 것보다 훨씬 더 저개발국가를 닮았다.
임금이 수십 년 동안 정체되어 있었기 때문에 미국인들은 물건을 살 돈이 줄어들었고, 그 결과 경제는 부채를 통한 정부 지출에 의존하게 되었고, 대공황에 기름을 부었다. 금융 위기 이전 몇 년 동안, 경제 총 수요의 약 8%는 소득 분위 하위 95% 가구의 부채에 의존했는데, 이러한 부채 중심의 소비자 수요는 당연히 지속 가능하지 않다.140 그리고 대불황 이후 수요 회복은 더디게 진행되었는데, 이는 상당부분 임금이 거의 변하지 않고 소비자들이 더 많은 부채를 떠안기를 꺼려했기 때문이다.141 경기 회복이 고통스러울 정도로 더뎠던 것은 상당 부분은 수요 부진 때문이었다.
극심한 불평등은 사람들로 하여금 서로에 대한 연대감과 타인에 대한 신뢰를 떨어뜨려 일반적인 거래에 불필요한 부담을 준다. 사람들은 신뢰할 수 없는 이와 거래할 때 온갖 값비싼 예방책을 강구한다. 최근 수십 년 동안 변호사와 경비원의 비율이 급격히 증가한 것으로부터, 장기 성장을 희생하면서 단기적이고 측정 가능한 결과에만 점점 더 집중하는 기업에 이르기까지, 신뢰 하락의 징후와 그로 인한 경제적 비용은 쉽게 확인할 수 있다.142 설상가상으로 신뢰 하락에 따른 숨은 비용은 더 클 수 있는데, 특히 사업 거래가 성사되지 않고 혁신적인 아이디어가 실현되지 않는다면 더욱 그렇다.
중산층의 약화로 미국 정부는 질적으로도 큰 타격을 입었고, 이는 경제를 더욱 약화시켰다. 불평등이 극에 달하면 중산층의 희생으로 부자들이 정치 권력을 얻고, 정부는 지나치게 양극화되며, 국민의 시민적 마인드는 떨어지게 되는데, 이 모든 것이 정부의 경기부양 능력을 약화시킨다. 지난 수십 년간 부자들은 자신들의 이익을 보호하고 경쟁을 차단하기 위해 영향력을 행사해 왔다. 특소세 감면 건수는 2배 이상 늘어난 반면 공식 정부비리 건수는 4배로 증가해 성장에 걸림돌이 되고 있다.143 동시에, 미래 경제 성장을 촉진하고 도로와 교량처럼 중산층이 필요로 하는 투자는 수요의 증가에도 불구하고 급격히 감소했다.144 중산층이 쇠퇴하면서 정부는 경제성장의 기반을 마련하지 못하고 있다.
부자들이 빈곤층 및 중산층과의 격차를 엄청나게 벌리고 있는 상황에서, 미국은 너무 많은 사람들의 재능을 이용하지 못하고 있다. 미국은 현재 학업 성적에서 대학 졸업률에 이르는 교육 성과의 주요 지표에서 국제 경쟁국들에 뒤쳐져 있는데, 이는 자녀들의 재능을 키울 수 있는 기회가 필요 이상으로 부모의 재산에 크게 의존하기 때문이다.145 수학과 읽기 성취도 성적에서 부유한 가정의 아이들은 중산층 가정의 아이들을 1970년대보다 약 두 배 정도 앞선다. 중산층 자녀와 부유층 자녀의 교육 성취도 차이는 대략 흑백 간 성취도 격차의 크기이다.147 미국은 또한 [견습생 등 등록금 없이도 중산층 직업을 갖게 될 경로를 제공하는] 현장 교육 프로그램에서도 다른 선진국들에 비해 뒤처져 있다. 그리고 불평등의 경제적 해악을 보여주는 매우 중요한 사례에서 미국 노동 인력 중에서 기업가가 차지하는 비율은 급격히 떨어지고 있다. 미국에서 새롭게 기업을 시작하는 창업자는 1970년대의 반에 그치고 있다.149 사람들은 사업을 시작하기 위해 돈이 필요하지만 안타깝게도 최근 수십 년간 대부분의 미국인들이 가진 재산은 그리 많지 않았다. 미국인들은 경제적으로 어려움을 겪고 있기 때문에 너무 많은 사람들이 기업가의 꿈을 이루지 못해 우리 경제의 역동성은 떨어졌으며 결과적으로 성장을 저해했다.
이러한 증거를 깊이 들여다 본다면 누구나 이 같은 결론에 도달할 것이다. 노동자의 발언권 강화는 임금 인상과 불평등 해소에 필요한 가장 중요한 요소 중 하나다. 수준 높은 경제에서 노동자 권력과 기업의 권력은 서로에게 필요한 균형을 제공하며, 모두가 최악의 결과를 얻게 될 경향을 최소화하고 자기 고유의 능력을 극대화한다. 불행하게도 오늘날 미국 기업들은 역사상 유례가 없는 큰 권력과 이윤을 갖는 반면 노조 조직률은 전국노동관계법(National Labor Relations Act)이 만들어진 이후 거의 최저 수준이다.150. 그 결과 노동자, 경제, 민주주의가 그 대가를 치르고 있다.
이런 현실에 직면한 지금 이보다 더 큰 노동자의 발언권이 필요한 적은 없었다. 보다 강력한 노동자 조직들은 균형을 제공하고 우리나라가 보다 민주적인 지배구조(democratic governance)를 회복하는 데 큰 도움이 될 것이다.
그러나 미국의 현재 노사관계 시스템은 미래를 위한 적합한 시스템이 아니다. 그것은 노사 간에 불필요한 갈등을 조장하고, 비생산적인 작업 규칙을 장려하며, 너무 많은 노동자를 배제한다. 우리는 노동자들의 재능을 협력적이고 보다 생산적인 방향으로 조직하고 배치할 더 나은 방법이 필요하다. 현재 우리의 법 제도는 80여 년 전에 고안되었으며 가족과 국가를 위한 재화를 제공할 수 있도록 현대화되어야 한다.
밝은 미래를 향해 나아가기 위해서는 새롭고 더 나은 노사관계 시스템이 필요하다. 미국은 노동자들이 임금을 인상할 수 있는 힘을 가지고, 생산성을 높이며, 노사 간 관계가 협력을 증진하는 방향으로 나아가게 할 필요가 있다. 이것은 적어도 의료 개혁에 해당하는 규모의 큰 사업이다. 그러나 진보주의자들은 길을 보여줄 기회와 책임이 있다.
About the author
David Madland is a Senior Fellow at the Center for American Progress. He has written extensively about the economy and American politics on a range of topics, including the middle class, economic inequality, retirement policy, labor unions, and workplace standards such as the minimum wage. His book, Hollowed Out: Why the Economy Doesn’t Work without a Strong Middle Class, was published by the University of California Press in July 2015. Madland has a doctorate in government from Georgetown University and received his bachelor’s degree from the University of California, Berkeley.
Endnotes
1. Author’s analysis of data from Bureau of Economic Analysis, “Real gross domestic product per capita [A939RX0Q048SBEA],” retrieved from Federal Reserve Economic Database, available at https://research.stlouisfed.org/fred2/series/A939RX0Q048SBEA (last accessed March 2016); Chad Stone and others, “A Guide to Statistics on Historical Trends in Income Inequality” (Washington: Center on Budget and Policy Priorities, 2015), available at http://www.cbpp.org/research/poverty-and-inequality/a-guide-to-statistics-on-historical- trends-in-income-inequality.
2. Corporate profits are measured as a percentage of gross domestic product. Author’s calculation based on data from Bureau of Labor Statistics, “Average Hourly Earnings of Production and Nonsupervisory Employees: Total Private [AHETPI],” retrieved from Federal Reserve Economic Database, available at https://research. stlouisfed.org/fred2/series/AHETPI (last accessed August 2016); Bureau of Labor Statistics, “Consumer Price Index for All Urban Consumers: All Items [CPIAUCSL],” retrieved from Federal Reserve Economic Database, available at https://research.stlouisfed.org/fred2/ series/CPIAUCSL (last accessed August 2016); Bureau of Economic Analysis, “Corporate Profits After Tax (without IVA and CCAdj)/Gross Domestic Product,” retrieved from Federal Reserve Economic Database, available at https://research.stlouisfed.org/fred2/graph/?g=cSh (last accessed April 2016); Stone and others, “A Guide to Statistics on Historical Trends in Income Inequality.”
3. Lawrence Mishel and Jessica Schieder, “Stock market headwinds meant less generous year for some CEOs,” (Washington: Economic Policy Institute, 2016), available at http://www.epi.org/publication/ceo-and-worker- pay-in-2015/.
4. Ibid.
5. Author’s analysis using updated 2015 data from Thomas Piketty and Emmanuel Saez, “Income Inequality in the United States, 1913-1998,” Quarterly Journal of Economics 118 (1) (2003), available at http://eml.berkeley.edu/~saez/TabFig2015prel.xls. Income levels and fractiles are inclusive of capital gains.
6. Author’s analysis using updated 2015 data from ibid. Income levels and fractiles are inclusive of capital gains. For similar wage trends, see Josh Bivens and Lawrence Mishel, “Understanding the Historical Divergence Between Productivity and a Typical Worker’s Pay” (Washington: Economic Policy Institute, 2015), available at http://www.epi.org/publication/understanding-the-historic-divergence-between-productivity-and-a- typical-workers-pay-why-it-matters-and-why-its-real/.
7. Alex Rowell and David Madland, “New Census Data Show that the Middle Class Is Not Recovering Fast Enough,” Center for American Progress, September 16, 2015, available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/news/2015/09/16/121188/new-census-data-show-that-the-middle-class-is-not-recov- ering-fast-enough/; updated 2015 data from Piketty and Saez, “Income Inequality in the United States, 1913-1998.”
8. Bivens and Mishel, “Understanding the Historical Divergence Between Productivity and a Typical Worker’s Pay.”
9. Workplace Action for a Growing Economy Act, S. 2042, 114 Cong. 1 sess. (Government Printing Office, 2015), available at https://www.congress.gov/bill/114th- congress/senate-bill/2042/text.
10. It is true that the passage of the Taft-Hartley Act in 1947 significantly affected the labor movement. It included new restrictions on workers’ rights but did not alter the basic model of collective bargaining. See National Labor Relations Board, “1947 Taft-Hartley Substantive Provisions,” available at https://www.nlrb.gov/who-we-are/our-history/1947-taft-hartley-substantive- provisions (last accessed August 2016).
11. Gerald Mayer, “Union Membership Trends in the United States” (Ithaca, NY: Cornell University School of Industrial and Labor Relations, 2004), available at http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/cgi/viewcontent. cgi?article=1176&context=key_workplace; Barry T. Hirsch, “Sluggish Institutions in a Dynamic World: Can Unions and Industrial Competition Coexist?” (Bonn, Germany: IZA, 2007), available at http://unionstats.gsu.edu/IZA_Unions%26Competition_dp2930.pdf; Barry T. Hirsch and David A. Macpherson, “Union Membership and Coverage Database from the Current Population Survey: Note,” Industrial and Labor Relations Review(2) (2003): 349–354, available at http://unionstats.gsu.edu/All-Wage-and-Salary-Workers.htm; Richard B. Freeman, “Spurts in Union Growth: Defining Moments and Social Processes.” In Michael D. Bordo, Claudia Goldin, and Eugene N. White, eds., The Defining Moment: The Great Depression and American Economy in the Twentieth Century (Chicago: University of Chicago Press, 1998), pp. 265–296, available at http://www.nber.org/ chapters/c6896.pdf.
12. David Madland and Alex Rowell, “Unions Help the Middle Class, No Matter the Measure” (Washington: Center for American Progress Action Fund, 2016), available at https://www.americanprogressaction.org/issues/economy/reports/2016/06/09/139074/unions-help- the-middle-class-no-matter-the-measure/; Lawrence Mishel, “Unions, inequality, and faltering middle-class wages” (Washington: Economic Policy Institute, 2012), available at http://www.epi.org/publication/ib342- unions-inequality-faltering-middle-class/.
13. David Madland, Karla Walter, and Nick Bunker, “Unions Make the Middle Class” (Washington: Center for American Progress Action Fund, 2011), available at https://www.americanprogressaction.org/issues/labor/re-port/2011/04/04/9421/unions-make-the-middle-class/; Bruce Western and Jake Rosenfeld, “Unions, Norms, and the Rise in U.S. Wage Inequality,” American Sociological Review 76 (4) (2011): 513–537.
14. Richard Freeman and others, “What Do Unions Do for the Middle Class?” (Washington: Center for American Progress, 2016), available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/report/2016/01/13/128366/what-do-unions-do-for-the- middle-class/.
15. The union effect includes the impact of declining union membership rates and industry-region unionization. Western and Rosenfeld, “Unions, Norms, and the Rise in U.S. Wage Inequality.”
16. Lawrence H. Summers and Ed Balls, “Report of the Commission on Inclusive Prosperity” (Washington: Center for American Progress, 2015), available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/ report/2015/01/15/104266/report-of-the-commission- on-inclusive-prosperity/; Drew DeSilver, “Global inequality: How the U.S. compares,” Fact Tank, December 19, 2013, available at http://www.pewresearch.org/ fact-tank/2013/12/19/global-inequality-how-the-u-s-compares/; Jelle Visser, Susan Hayter, and Rosina Gammarano, “Trends in Collective Bargaining Coverage: Stability, Erosion, or Decline?” (Geneva, Switzerland: International Labour Office, 2015), available at http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---travail/documents/publication/ wcms_409422.pdf.
17. Florence Jaumotte and Carolina Osorio Buitron, “Inequality and Labor Market Institutions” (Washington: International Monetary Fund, 2015), available at https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2015/ sdn1514.pdf; Thomas Volscho Jr., “Income Distribution in 14 OECD Nations, 1967-2000: Evidence from the Luxembourg Income Study.” Working Paper 386 (Luxembourg Income Study, 2004), available at http://www. lisdatacenter.org/wps/liswps/386.pdf; Toke S. Aidt and Zafiris Tzannatos, “Trade Unions, Collective Bargaining, and Macroeconomic Performance: A Review,” Industrial Relations Journal 39 (4) (2008): 258–295; International Trade Unions Confederation, “Frontlines Report: April 2013” (2013), available at http://www.ituc-csi.org/IMG/pdf/en_ituc_frontlines_full_report_april_2013_web. pdf. Vincent A. Mahler, David K. Jesuit, and Piotr R. Paradowski, “The Political Sources of Government Redistribution in the Developed World: A Focus on the Middle Class,” Presented at Inequality and the Status of the Middle Class Conference, June 28–30, 2010, available at http://www.lisdatacenter.org/conference/ papers/mahler-et-al.pdf.
18. David G. Blanchflower and Alex Bryson, “Changes over time in union relative wage effects in the UK and the US revisited.” In John T. Addison and Clause Schnabel, eds., International Handbook of Trade Unions (Cheltenham, England: Edward Elgar Publishing, 2003).
19. Jaumotte and Buitron, “Inequality and Labor Market Institutions.”
20. Richard Freeman and others, “Bargaining for the American Dream” (Washington: Center for American Progress, 2015), available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/report/2015/09/09/120558/bargain- ing-for-the-american-dream/.
21. Ibid.
22. Ibid.
23. David Madland and Danielle Corley, “Unions Are Among the Very Few Interest Groups that Represent the Middle Class,” Center for American Progress Action Fund, November 14, 2014, available at https://www.americanprogressaction.org/issues/labor/news/2014/11/14/101163/unions-are-among-the- very-few-interest-groups-that-represent-the-middle- class-2/.
24. David Madland and Nick Bunker, “Unions Make Democracy Work for the Middle Class” (Washington: Center for American Progress Action Fund, 2012), available at https://www.americanprogressaction.org/issues/labor/report/2012/01/25/10913/unions-make-democracy- work-for-the-middle-class/.
25. Richard Freeman and James Medoff, What Do Unions Do? (New York: Basic Books, 1984). See also James T. Bennett and Bruce E. Kaufman, eds., What Do Unions Do? A Twenty-Year Perspective (Piscataway, NJ: Transaction Publishers, 2007).
26. Freeman and Medoff, What Do Unions Do?
27. Ibid.
28. As one review of the research put it, “Union density appears to have little or no impact on comparative labor market performance.” Aidt and Tzannatos, “Trade Unions, Collective Bargaining, and Macroeconomic Performance: A Review.” See also, among many others, David Metcalf, “Unions and Productivity, Financial Performance and Investment: International Evidence” (London: Center for Economic Performance, 2002), available at http://eprints.lse.ac.uk/20072/; Franz Traxler and Bernd Brandl, “Collective Bargaining, Inter-Sectoral Heterogeneity and Competitiveness: A Cross-National Comparison of Macroeconomic Performance,” British Journal of Industrial Relations 50 (1) (2012): 73–98; Barry T. Hirsch, “What Do Unions Do for Economic Performance?”, Journal of Labor Research 25 (3) (2004): 415–455; Naercio Menez-Filho and John Van Reenen, “Unions and Innovation: A survey of the theory and empirical evidence” (London: Centre for Economic Policy Research, 2003), available at http://cep.lse.ac.uk/textonly/people/vanreenen/papers/DP3792.pdf; Dale Belman and Richard N. Block, “The Impact of Collective Bargaining on Competitiveness and Employment.” In Richard N. Block, ed., Bargaining for Competitiveness: Law, Research, and Case Studies (Kalamazoo, MI: W.E. Upjohn Institute for Employment Research, 2003).
29. See, among others, Freeman and Medoff, What Do Unions Do?; Jody Hoffer Gittell, Andrew Von Nordenflycht, and Thomas A. Kochan, “Mutual Gains or Zero Sum? Labor Relations and Firm Performance in the Airline Industry,” Industrial and Labor Relations Review 57 (2) (2004): 163–179; Eileen Appelbaum, Jody Hoffer Gittell, and Carrie Leana, “High-Performance Work Practices and Sustainable Economic Growth” (Washington: Center for Economic and Policy Research, 2011), available at http://50.87.169.168/Documents/EPRN/High-Per- formance-Work-Practices-and-Sustainable-Economic-Growth.pdf. On cooperation, see also Stephen Deery and Roderick Iverson, “Labor-Management Cooperation: Antecedents and Impact on Organizational Performance,” Industrial and Labor Relations Review 58 (4) (2005): 588–609; Robert Buchele and Jens Christiansen, “Labor Relations and Productivity Growth in Advanced Capitalist Economies,” Radical Political Economics 31 (1) (1999): 87–110.
30. Kate Bonfenbrenner, “No Holds Barred – The Intensification of Employer Opposition to Organizing” (Washington: Economic Policy Institute, 2009), available at http:// www.epi.org/publication/bp235/.
31. Stephen H. Norwood, Strikebreaking and Intimidation: Mercenaries and Masculinity in Twentieth-Century America (Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press, 2002).
32. John-Paul Ferguson, “The Eyes of the Needles: A Sequential Model of Union Organizing Drives, 1999-2004,” Industrial Relations Review 62 (1) (2008): 3–21.
33. Joel Rogers, “Divide and Conquer: The Legal Foundations of Postwar U.S. Labor Policy.” In Christian Joerges and David M. Trubek, eds., Critical Legal Thought: An American German Debate (Baden-Baden, Germany: Nomos Verlagsgesellschaft, 1989). See also Joseph B. Rose and Gary N. Chaison, “Unionism in Canada and the United States in the 21st Century: The Prospects for Revival,” Industrial Relations 56 (1) (2001): 34–65, available at https://www.erudit.org/revue/ri/2001/v56/ n1/000140ar.html.
34. Note that there are many instances where unions negotiate improvements that benefit nonunion workers, including safety standards and wage increases. Note also that unions commonly advocate for public policies that support workers broadly, and in fact, sometimes these policies provide little benefit for their members— for example, their advocacy for increased minimum wages and increased access to health care.
35. Government Accountability Office, “Collective Bargaining Rights: Information on the Number of Workers with and without Bargaining Rights,” GAO-02-835, Report to Congressional Requesters, U.S. Senate, September 2002, available at http://www.gao.gov/new.items/ d02835.pdf.
36. Note that David Rolf, president of Service Employees International Union Local 775 in Seattle, among others, argues that in our current system, “only a minority of workers is ever likely to benefit from collective bargaining.” David Rolf, “Toward a 21st-Century Labor Movement,” The American Prospect, April 18, 2016, available at http://prospect.org/article/toward-21st-century- labor-movement. For a more complete discussion, see David Rolf, The Fight for Fifteen: The Right Wage for a Working America (New York: The New Press, 2016).
37. Kate Bonfenbrenner, “No Holds Barred – The Intensification of Employer Opposition to Organizing” (Washington: Economic Policy Institute, 2009), available at http:// www.epi.org/publication/bp235/.
38. Thomas A. Kochan, Shaping the Future of Work: What Future Worker, Business, Government, and Education Leaders Need To Do For All To Prosper (New York: Business Expert Press, 2016).
39. David Weil, “Enforcing Labour Standards in Fissured Workplaces: The US Experience,” The Economic and Labour Relations Review 22 (2) (2011): 33–54; David Weil, The Fissured Workplace: Why Work Became So Bad for So Many and What Can Be Done to Improve It (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2014).
40. Angus Maddison, “Statistics on World Population, GDP and Per Capita GDP, 1-2008 AD” (Groningen, Netherlands: University of Groningen, 2010), available at www. ggdc.net/maddison/Historical_Statistics/horizontal-file_02-2010.xls.
41. Robert D. Putnam, Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community (New York: Simon & Schuster, 2000); David Madland, Hollowed Out: Why the Economy Doesn’t Work without a Strong Middle Class (Oakland, CA: University of California Press, 2015).
42. Steve Fraser, “The Good War and the Workers,” The American Prospect, September 20, 2009, available at http://prospect.org/article/good-war-and-workers-0.
43. Weil, The Fissured Workplace.
44. Ibid.; Mark Barenberg, “Widening the Scope of Worker Organizing” (New York: Roosevelt Institute, 2015), available at http://rooseveltinstitute.org/widening-scope-worker-organizing/.
45. John Podesta, Sarah Rosen Wartell, and Jitinder Kohli, “A Focus on Competitiveness: Restructuring Policymaking for Results” (Washington: Center for American Progress, 2010), available at https://www.americanprogress.org/ issues/economy/report/2010/12/01/8730/a-focus-on- competitiveness/.
46. Putnam, Bowling Alone; Madland, Hollowed Out.
47. Dan Clawson and Mary Ann Clawson, “What Has Happened to the US Labor Movement? Union Decline and Renewal,” Annual Review of Sociology 25 (1) (1999): 95–119.
48. Benjamin Sachs, “A Works Council in Chattanooga,” On Labor, September 12, 2013, available at https://onlabor. org/2013/09/12/a-works-council-in-chattanooga/.
49. Workplace Action for a Growing Economy Act.
50. Harry C. Katz, “The Decentralization of Collective Bargaining: A Literature Review and Comparative Analysis,” Industrial and Labor Relations Review 47 (1993): 3–22. Jelle Visser, “Wage Bargaining Institutions from crisis to crisis” (Brussels, Belgium: European Commission, 2013), available at http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2013/ pdf/ecp488_en.pdf; Thomas A. Kochan and Christine A Riordan, “Employment relations and growing income inequality: Causes and potential options for its reversal,” Journal of Industrial Relations 58 (3) (2016): 419–440.
51. New York State Department of Labor, “Fast Food Wage Board,” available at http://labor.ny.gov/workerpro- tection/laborstandards/wageboard2015.shtm (last accessed August 2016).
52. Seattle City Council, “Giving Drivers a Voice,” available at http://www.seattle.gov/council/issues/giving-drivers-a- voice (last accessed August 2016).
53. For a review of some of this literature, see, for example, International Trade Unions Confederation, “Frontlines Report: April 2013.”
54. Guy Vernon and Mark Rogers, “Where Do Unions Add Value? Predominant Organizing Principle, Union Strength and Manufacturing Productivity Growth in the OECD,” British Journal of Industrial Relations 51 (1)(2013): 1–27, available at http://onlinelibrary.wiley.com/ doi/10.1111/j.1467-8543.2011.00888.x/abstract.
55. Aidt and Tzannatos, “Trade Unions, Collective Bargaining, and Macroeconomic Performance: A Review.”
56. Author’s analysis using OECD Data, “Trade in goods and services, net trade, Million US dollars, 2014,” available at https://data.oecd.org/trade/trade-in-goods-and- services.htm (last accessed August 2016); OECD Data, “Gross domestic product (GDP),” available at https:// data.oecd.org/gdp/gross-domestic-product-gdp.htm (last accessed August 2016); Jelle Visser, “Union membership statistics in 24 countries,” Monthly Labor Review, January 2006; Jelle Visser, “ICTWSS Database, version 5.0” (Amsterdam: Amsterdam Institute for Advanced Labour Studies), available at http://www.uva-aias. net/208 (last accessed August 2016). See also International Trade Unions Confederation, “Frontlines Report: April 2013.” The report notes that, “In the last decade it would appear that countries with high synchronisation had an export sector roughly double the size of other advanced economies.”
57. Kevin C. Brown, “A tale of two systems” (New York: Remapping Debate, 2011), available at http://www. remappingdebate.org/sites/default/files/A%20 tale%20of%20two%20systems.pdf; Dan Breznitz, “Why Germany Dominates the US in Innovation,” Harvard Business Review, May 27, 2014, available at https:// hbr.org/2014/05/why-germany-dominates-the-u-s-in-innovation/; Volkswagen Group, “Charter on Temporary Work for the Volkswagen Group” (2012), available at http://www.industriall-union.org/sites/default/files/uploads/documents/GFAs/Volkswagen/precarious_agreement_Nov_2012/charta_der_zeitar-beit_englisch_final.pdf.
58. Bureau of Labor Statistics, “Labor Productivity and Costs,” available at http://www.bls.gov/lpc/prodybar. htm (last accessed August 2016); Council of Economic Advisers, The Long-Term Decline in Prime-Age Male Labor Force Participation (Executive Office of the President, 2016), available at https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/page/files/20160620_cea_prime- age_male_lfp.pdf.
59. For a broader definition of high-road strategies, see Joel Rogers, “What does ‘high road’ mean?”, Center on Wisconsin Strategy, available at http://www.cows.org/_data/documents/1776.pdf (last accessed August 2016).
60. Author’s analysis of U.S. college education attainment using data set from Robert Barrow and Jong-Wha Lee, “A New Data Set of Educational Attainment in the World, 1950-2010,” Journal of Development Economics 104 (2013): 184–198, available at http://www.barrolee. com/data/full1.htm.
61. Elise Gould, “Wage inequality continued its 35-year rise in 2015” (Washington: Economic Policy Institute, 2016), available at http://www.epi.org/publication/ wage-inequality-continued-its-35-year-rise-in-2015/. See also Marshall Steinbaum and Austin Clemens, “The cruel game of musical chairs in the U.S. labor market,” Washington Center for Equitable Growth, September 2, 2015, available at http://equitablegrowth.org/cruel-game-musical-chairs-u-s-labor-market/.
62. Teresa Kroeger, Tanyell Cooke, and Elise Gould, “The Class of 2016” (Washington: Economic Policy Institute, 2016), available at http://www.epi.org/publication/ class-of-2016/.
63. Gould, “Wage inequality continued its 35-year rise in 2015.”
64. Brad Hershbein, Melissa S. Kearney, and Lawrence H. Summers, “Increasing education: What it will and will not do for earnings and earnings inequality” (Washington: Brookings Institution, 2015), available athttp://www.brookings.edu/blogs/up-front/posts/2015/03/31-what-increasing-education-will-and-wont-do-for-earn-ings-inequality-hershbein-kearney-summers.
65. Chye-Ching Huang and Nathaniel Frentz, “What Do OECD Data Really Show About U.S. Taxes and Reducing Inequality?” (Washington: Center on Budget and Policy Priorities, 2014), available at http://www.cbpp.org/research/what-do-oecd-data-really-show-about-us-taxes-and-reducing-inequality.
66. David Madland and Nick Bunker, “Unions Make Democracy Work for the Middle Class” (Washington: Center for American Progress Action Fund, 2012), available at https://www.americanprogressaction.org/issues/labor/report/2012/01/25/10913/unions-make-democracy-work-for-the-middle-class/; Volscho, “Income Distribution in 14 OECD Nations, 1967-2000”; Mahler, Jesuit, and Paradowski, “The Political Sources of Government Redistribution in the Developed World.”
67. Author’s calculation using supplemental data from Congressional Budget Office, “The Distribution of Household Income and Federal Taxes, 2013” (2016), available at https://www.cbo.gov/publication/51361; Bureau of Economic Analysis, “Table 1.9.3. Real Net Value Added by Sector, Quantity Indexes,” available at http://www.bea.gov/national/nipaweb/DownSS2.asp (last accessed August 2016); Bureau of Labor Statistics, “Index/Level and Work Hours: Nonfarm Business,” available at http://beta.bls.gov/dataViewer/view/timeseries/ PRS85006033 (last accessed August 2016).
68. Anthony B. Atkinson, Inequality: What Can Be Done(Boston: Harvard University Press, 2015).
69. Jared Bernstein, The Reconnection Agenda: Reuniting Growth and Prosperity (Jared Bernstein Blog, 2015), available at http://jaredbernsteinblog.com/wp-con- tent/uploads/2015/04/The-Reconnection-Agenda_Jar- ed-Bernstein.pdf.
70. See Robert Gordon, The Rise and Fall of American Growth: The U.S. Standard of Living Since the Civil War (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2016), Chapter 16.
71. David Madland and Karla Walter, “Growing the Wealth: How Government Encourages Broad-Based Inclusive Capitalism” (Washington: Center for American Progress, 2013), available at https://www.american- progress.org/issues/labor/report/2013/04/02/57409/ growing-the-wealth/; Karla Walter, David Madland, and Danielle Corley, “Capitalism for Everyone: Encouraging Companies to Adopt Employee Ownership Programs and Broad-Based Profit Sharing” (Washington: Center for American Progress, 2015), available at https:// www.americanprogress.org/issues/economy/re- port/2015/07/21/117742/capitalism-for-everyone/.
72. Joseph Stiglitz, The Price of Inequality (New York: W.W. Norton, 2013); Jonathan D. Ostry, Andrew Berg, and Charalambos G. Tsangarides, “Redistribution, Inequality, and Growth” (Washington: International Monetary Fund, 2014), available at https://www.imf.org/external/ pubs/ft/sdn/2014/sdn1402.pdf; S&P Capital IQ, “How Increasing Income Inequality Is Dampening U.S. Economic Growth, And Possible Ways To Change The Tide” (2014), available at https://www.globalcreditportal.com/ratingsdirect/renderArticle.do?articleId=1351366&SctArtId=255732&from=CM&nsl_code=LIME&sourceObjectId=8741033&sourceRevId=1&fee_ind=N&exp_ date=20240804-19:41:13. See also Madland, Hollowed Out.
73. S&P Capital IQ, “How Increasing Income Inequality Is Dampening U.S. Economic Growth, And Possible Ways To Change The Tide.”
74. Christopher S. Rugaber, “AP Survey: US income gap is holding back economy,” The Big Story, December 18, 2013, available at http://www.bigstory.ap.org/article/ap-survey-us-income-gap-holding-back-economy-0.
75. Note that while there are challenges with determining what are similar firms, countries with multiemployer bargaining regularly deal with this issue.
76. Mark Anner, Jennifer Bair, and Jeremy Blasi, “Towards Joint Liability in Global Supply Chains: Addressing the Root Causes of Labor Violations in International Subcontracting Networks,” Law and Policy Journal 35(2013): 1–43, available at https://www.researchgate.net/publication/262261037_Anner_Mark_Jenni-fer_Bair_and_Jeremy_Blasi_Towards_Joint_Liabil-ity_in_Global_Supply_Chains_Addressing_the_Root_ Causes_of_Labor_Violations_in_International_Sub- contracting_Networks_Comparative_Labor_Law_; Secretary Tom Perez, “Renewing Our Commitment to Project Labor Agreements,” The White House Blog, April 13, 2016, available at https://www.whitehouse.gov/blog/2016/04/13/renewing-our-commitment-project- labor-agreements; Harold D. Hunt and Isilay Civan, “Sweeping Changes? Unionization and the bottom line,” Tierra Grande 1784 (2006), available at https:// assets.recenter.tamu.edu/documents/articles/1784.pdf.
77. New York Department of Labor, “Fast Food Wage Board.”
78. Note that while in Australia these agreements are generally at the single enterprise level, sectoral approaches would be favored in an ideal model.
79. NFL and NFL Players Association, “Collective Bargaining Agreement” (2011), available at https://nfllabor.files.wordpress.com/2010/01/collective-bargaining-agree- ment-2011-2020.pdf.
80. Kathleen Thelen, “Varieties of Labor Politics in the Developed Democracies.” In Peter A. Hall and David Soskice, eds., Varieties of Capitalism (Oxford, England: Oxford University Press, 2001). See also Olaf Hubler and Uwe Jirjian “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages” (Bonn, Germany: IZA, 2001), available at http://ftp.iza.org/dp322.pdf; Stefan Zagelmayer, “The employer’s perspective on collective bargaining centralization: an analytical framework,” International Journal of Human Resource Management 16 (9) (2005): 1623–1639; Matthew Dimick, “Productive Unionism,” UC Irvine Law Review 4 (2014): 679–724; Lyle Scruggs, “The Ghent System and Union Membership in Europe,” Political Research Quarterly 55 (2) (2002): 275–297.
81. Freeman and Medoff, What Do Unions Do? On cooperation, see also Deery and Iverson, “Labor-Management Cooperation”; Buchele and Christiansen, “Labor Relations and Productivity Growth in Advanced Capitalist Economies.” Aidt and Tzannatos’ 2008 literature review on unions, bargaining coverage, and economic performance found that extension “does not bring with it worker-management cooperation and other productivity-enhancing ‘voice’ factors.” Aidt and Tzannatos, “Trade Unions, Collective Bargaining, and Macroeconomic Performance: A Review.”
82. For evidence of the productivity-enhancing benefits of higher wages, see among others, Justin Wolfers and Jan Zilinsky, “Higher Wages for Low-Income Workers Lead to Higher Productivity” (Washington: Peterson Institute for International Economics, 2015), available at http://blogs.piie.com/realtime/?p=4700; Nick Bunker, “Abundance and the direction of technological growth,” Washington Center for Equitable Growth, February 18, 2016, available at http://equitablegrowth.org/abundance-and-the-direction-of-technological-growth/; Rebecca Riley and Chiara Rosazza Bondibene, “Raising the standard: Minimum wages and firm productivity” (London: National Institute of Economic and Social Research and Centre for Macroeconomics, 2015), available at http://www.niesr.ac.uk/sites/default/files/publications/Mini-mum%20wages%20and%20firm%20productivity%20 NIESR%20DP%20449.pdf; Michael Reich, Peter Hall, and Ken Jacobs, “Living Wages and Economic Performance: The San Francisco Airport Model” (Berkeley, CA: Institute of Industrial Relations, 2003), available at http://www. irle.berkeley.edu/research/livingwage/sfo_mar03.pdf.
83. Douglas Hibbs and Hakan Locking, “Wage Dispersion and Productive Efficiency, Evidence for Sweden,” Journal of Labor Economics 18 (4) (2000): 755–782. For examples of pay for similar workers depending on the firm they work for, see Alan B. Krueger and Lawrence H. Summers, “Efficiency Wages and the Inter-Industry Wage Structure,” Econometrica 56 (2) (1988): 259–293. For evidence that more centralized bargaining structures are associated with reduced pay inequality, see Michael Wallerstein, “Wage-Setting Institutions and Pay Inequality in Advanced Industrial Societies,” American Journal of Political Science 43 (3) (1999): 649–680; Miriam A. Golden and John B. Londregan, “Centralization of Bargaining and Wage Inequality: A Correction of Wallerstein,” American Journal of Political Science 50 (1) (2006): 208–213; International Trade Unions Confederation, “Frontlines Report: April 2013”; Karl Ove Moene and Michael Wallerstein, “Pay Inequality,” Journal of Labor Economics 15 (3) (1997): 403–430.
84. Chad Syverson, “What Determines Productivity?”, Journal of Economic Literature 49 (2) (2011): 326–365, available at http://home.uchicago.edu/syverson/pro- ductivitysurvey.pdf.
85. Anke Hassel, “What Does Business Want? Labour Market Reforms in CMEs and Its Problems.” In Bob Hancke, Martin Rhodes, and Mark Thatcher, eds., Beyond Varieties of Capitalism (Oxford, England: Oxford University Press, 2007); Christian Dustmann and Uta Schonberg, “Training and Union Wages,” The Review of Economics and Statistics 91 (2) (2009): 363–376; Organisation for Economic Co-operation and Development, “OECD Employment Outlook: Collective Bargaining: Levels and Coverage” (1994), pp. 167–208, available at http://www. oecd.org/els/employmentoutlook-previouseditions. htm; Stefan Zagelmeyer, Governance Structures and the Employment Relationship: Determinants of Employer Demand for Collective Bargaining in Britain (Oxford, United Kingdom: Peter Lang AG, 2004), p. 166; Marius R. Busemeyer and Torben Iversen, “Collective Skill Systems, Wage Bargaining, and Labor Market Stratification.” In Marius R. Busemeyer and Christine Trampusch, eds., The Political Economy of Collective Skill Formation (Oxford, United Kingdom: Oxford University Press, 2012).
86. While not all research shows positive productivity effects from works councils, most studies do. See Steffen Mueller, “Works Councils and Establishment Productivity,” ILR Review 65 (4) (2012): 880–898; Steffen Mueller, Works Councils and Labour Productivity: Looking beyond the Mean,” British Journal of Industrial Relations 53 (2) (2015): 308–325; John T. Addison, Claus Schnabel, and Joachim Wagner, “Works councils in Germany: their effects on establishment performance,” Oxford Economic Papers 53 (4) (2001): 659–694; Olaf Hubler and Uwe Jirjahn, “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages,” Scottish Journal of Political Economy 50 (4) (2013): 471–491. See also Böckler Impuls, “Co-determination: Works council pays off,” available at http:// www.boeckler.de/35927_35964.htm (last accessed August 2016); Hubler and Jirjian, “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages,” IZA. For U.S.-focused studies on general labor-management partnership, see Gittell, Von Nordenflycht, and Kochan, “Mutual Gains or Zero Sum? Labor Relations and Firm Performance in the Airline Industry”; Appelbaum, Gittell, and Leana, “HighPerformance Work Practices and Sustainable Economic Growth.”
87. Steffen Muller and Jens Stegmaier, “The Dynamic Effects of Works Councils on Labor Productivity: First Evidence from Panel Data” (Halle, Germany: Halle Institute for Economic Research, 2015), available at http://www.iwh-halle.de/e/publik/disc/14-15.pdf.
88. Richard B. Freeman and Edward P. Lazear, “An Economic Analysis of Works Councils.” In Joel Rogers and Wolfgang Streeck, eds., Works Councils: Consultation, Representation, and Cooperation in Industrial Relations (Chicago: University of Chicago Press, 1995).
89. Benjamin Sachs, “A Works Council in Chattanooga,” On Labor, September 12, 2013, available at http://onlabor. org/2013/09/12/a-works-council-in-chattanooga/. See also Benjamin Sachs, “A New Way Forward for VWTennessee,” On Labor, May 20, 2014, available at http:// onlabor.org/2014/05/20/a-new-way-forward-for-vw- tennessee/.
90. Freeman and Lazear, “An Economic Analysis of Works Councils.” See also John Addison and others, “Worker Participation and Firm Performance: Evidence from Germany and Britain,” British Journal of Industrial Relations 38 (1) (2000): 7–48, available at http://on-linelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1467-8543.00150/ abstract; Hubler and Jirjian, “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages,” IZA.
91. Note that without this kind of benefit, workers may have less incentive to participate, knowing their extra effort will only line the pockets of management. Note also that profit-sharing or ownership incentives ideally would be negotiated at the industry level. See Olaf Hubler, “Do works councils raise or lower firm productivity?”, (Bonn, Germany: IZA World of Labor, 2015), available at http://wol.iza.org/articles/do-works-councils-raise-or-lower-firm-productivity-1.pdf; Felix R. FitzRoy and Kornelius Kraft, “On the choice of incentives in firms,” Journal of Economic Behavior and Organization 26 (1) (1995): 145–160.
92. Freeman and Lazear, “An Economic Analysis of Works Councils”; Hubler and Jirjian, “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages,” IZA ; Addison and others, “Worker Participation and Firm Performance”; John T. Addison and others, “Collective Bargaining and Innovation in Germany: Cooperative Industrial Relations?” (Bonn, Germany: IZA, 2013). Stefan Zagelmayer notes that, “As far as bargaining centralization is concerned, multi-employer collective bargaining allows for the strategy of the institutional separation of co-operation at company level and conflict at higher levels, thus increasing the scope for co-operative strategies at lower levels.” Stefan Zagelmayer, “The employer’s perspective on collective bargaining centralization: an analytical framework,” International Journal of Human Resource Management 16 (9) (2005): 1623–1639.
93. Hubler and Jirjahn, “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages,” IZA.
94. Martin Behrens, “Still Married after All These Years? Union Organizing and the Role of Works Councils in German Industrial Relations,” Industrial and Labor Relations Review 62 (3) (2009): 275–293.
95. Richard B. Freeman and Robert S. Gibbons, “Getting Together and Breaking Apart: The Decline of Centralized Collective Bargaining.” In Richard B. Freeman and Lawrence F. Katz, eds. Differences and Changes in Wage Structures (Chicago: University of Chicago Press, 1995), pp. 345–370, Joel Rogers and Wolfgang Streeck, “The Study of Works Councils, Concepts and Problems.” In Rogers and Streeck, eds., Works Councils: Consultation, Representation, and Cooperation in Industrial Relations (Chicago: University of Chicago Press, 1995), pp. 3–26.
96. Katz, “The Decentralization of Collective Bargaining.”
97. Author’s calculation from 2000 to 2013 using data from OECD.Stat, “Trade Union Density,” available at https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=UN_DEN (last accessed August 2016). For a discussion of why union density has declined in Germany, see Jelle Visser, “Trade union decline and what next: is Germany a special case?”, Industrielle Beziehungen 14 (2) (2007): 97–117, available at http://www.ssoar.info/ssoar/bitstream/handle/document/34393/ssoar-indb-2007-2-visser- Trade_union_decline_and_what.pdf?sequence=1. Note that several Ghent countries have experienced recent declines in membership, but that is due in significant part to changes in Ghent policies that have made union membership less attractive. See, for example, Anders Kjellberg, “The Decline in Swedish Union Density since 2007,” Nordic Journal of Working Life Studies 1 (1) (2011): 67–93; Jens Lind, “The End of the Ghent System as Trade Union Recruitment Machinery,” Industrial Relations Journal 40 (6) (2009): 510–523; Petri Böckerman and Roope Uusitalo, “Erosion of the Ghent System and Union Membership Decline: Lessons from Finland,” British Journal of Industrial Relations 44 (2) (2006): 283–303.
98. John T. Addison and others, “Is the Erosion Thesis Overblow? Evidence from the Orientation of Uncovered Employers” (Bonn, Germany: IZA, 2012), available at http:// ftp.iza.org/dp6658.pdf. See also Magdalena Bernaciak, Rebecca Gumbrell-McCormick, and Richard Hyman, “Trade Unions in Europe: Innovative Responses to Hard Times” (Washington: Friedrich Ebert Stiftung, 2014), available at http://library.fes.de/pdf-files/id-moe/10688. pdf; Visser, “Trade union decline and what next .”
99. Note that some countries have seen increased collective bargaining coverage through the use of policies such as government support for bargaining and extension, but these policies are not solutions to the free-rider problem. See Visser, Hayter, and Gammarano, “Trends in Collective Bargaining Coverage.”
100. Katz, “The Decentralization of Collective Bargaining.”
101. Aidt and Tzannatos found that collective bargaining coverage, when controlling for union density and co-ordination, was associated with higher unemployment rates and more inflation, noting that “one interpretation is that extension of collective agreements does not bring with it worker-management cooperation and other productivity enhancing ‘voice’ factors.” Aidt and Tzannatos, “Trade Unions, Collective Bargaining, and Macroeconomic Performance: A Review.” International Monetary Fund economists Florence Jaumotte and Carolina Osorio Buitron found some results that excess collective bargaining coverage well beyond membership levels is correlated with an increase in the top 10 percent of the income share and the Gini coefficient, potentially due to higher unemployment. Jaumotte and Buitron, “Inequality and Labor Market Institutions.” Note also that there is some evidence in the United States that multiemployer bargaining does not reduce inequality as much when union density is low. See Kochan and Riordan, “Employment relations and growing income inequality.”
102. As Marine Cheuvreux and Corinne Darmaillacq show in a research note for the French Directorate General of the Treasury, greater union density is correlated with improved labor-employer relations. Marine Cheuvreux and Corinne Darmaillacq, “Unionisation in France: paradoxes, challenges, and outlook,” Trésor-Economics(129) (2014): 1–12, available at http://www.tresor.economie.gouv.fr/File/402571. See also Bruce Crumley, “Why the French Love to Strike,” Time, April 16, 2009, available at http://content.time.com/time/world/ar- ticle/0,8599,1891775,00.html.
103. Tim Van Rie, Ive Marx, and Jeroen Horemans, “Ghent revisited: Unemployment insurance and union membership in Belgium and the Nordic countries,” European Journal of Industrial Relations 17 (2) (2011): 125–139. Matthew Dimick, “Labor Law, New Governance, and the Ghent System,” North Carolina Law Review 90 (2) (2012); Scruggs, “The Ghent System and Union Membership in Europe.” Bo Rothstein, “Labor-market institutions and working-class strength.” In Sven Steinmo, Kathleen Thelen and Frank Longstreth, eds., Historical Institutionalism in Comparative Analysis (Cambridge: Cambridge University Press, 1992).
104. Scruggs, “The Ghent System and Union Membership in Europe”; Van Rie, Marx, and Horemans, “Ghent revisited”; Bruce Western, “Postwar Unionization in Eighteen Advanced Capitalist Countries,” American Sociological Review 58 (2) (1993): 266–282; Dimick, “Labor Law, New Governance, and the Ghent System.”
105. Visser, “Union membership statistics in 24 countries”; Visser, “ICTWSS Database, version 5.0.”
106. Kurt Vandaele, “A report from the homeland of the Ghent system: the relationship between unemployment and trade union membership in Belgium,” Transfer: European Review of Labour and Research 12 (4) (2006).
107. Patricia M. Anderson and Bruce D. Meyer, “Unemployment Insurance Takeup Rates and the After-Tax Value of Benefits,” The Quarterly Journal of Economics 112 (3) (1997): 913–936; Stephane Auray, David L. Fuller, and Damba Lkhagvasuren, “Unemployment Insurance Take-up Rates in an Equilibrium Search Model.” Working Paper 2015-01 (Chaire Securisation des Parcours Professionnels, 2015), available at http://chaire-securisation.fr/SharedFiles/44_TU.pdf. Kevin Carey, “Corinthian Colleges Is Closing. Its Students May Be Better Off as a Result,” The Upshot, July 2, 2014, available at http://www.nytimes. com/2014/07/03/upshot/corinthian-colleges-is-closing-its-students-may-be-better-off-as-a-result. html; Casey Quinlan, “Why Students Say Their Degrees From The Art Institute Are ‘Worthless’,” ThinkProgress, May 22, 2015, available at http://thinkprogress.org/education/2015/05/22/3660244/students-say-even-instructors-told-art-institute-degrees-worthless/.
108. Alison L. Booth, Marco Francesconi, and Gylfi Zoega, “Unions, Work-Related Training, and Wages: Evidence for British Men” (Bonn, Germany: IZA, 2003), available at http://ftp.iza.org/dp737.pdf; Dustmann and Schonberg, “Training and Union Wages” ; Daron Acemoglu and Jorn-Steffen Pischke, “Beyond Becker: Training in Imperfect Labour Markets,” The Economic Journal 109 (453) (1999): F112–F142.
109. Cihan Bilginsoy, “The Hazards of Training: Attrition and Retention in Construction Industry Apprenticeship Programs,” Industrial and Labor Relations Review 57 (1) (2003): 54–67.
110. Annette Bernhardt and others, “Broken Law, Unprotected Workers: Violations of Employment and Labor Law in America’s Cities” (New York: National Employment Law Project, 2009), available at http://www.nelp.org/content/uploads/2015/03/BrokenLawsReport2009. pdf?nocdn=1.
111. Janice Fine and Jennifer Gordon, “Strengthening Labor Standards Enforcement through Partnerships with Workers’ Organizations,” Politics & Society 38 (4) (2010): 552–585.
112. For a broader conception of this kind of benefit, see Nick Hanauer and David Rolf, “Shared Security, Shared Growth,” Democracy Journal, Summer 2015, available at http://democracyjournal.org/magazine/37/shared-security-shared-growth/; David Rolf, Shelby Clark, and Corrie Watterson Bryant, “Portable Benefits in the 21st Century” (Washington: The Aspen Institute, 2016), available at https://assets.aspeninstitute.org/content/uploads/files/content/upload/Portable_Benefits_fi- nal2.pdf.
113. Keith D. Lind, “Setting the Record Straight about Medicare” (Washington: AARP Public Policy Institute, 2012), available at http://www.aarp.org/content/dam/aarp/research/public_policy_institute/health/Setting-the- Record-Straight-about-Medicare-fact-sheet-AARP-ppi- health.pdf.
114. UnitedHealthcare Services Inc, ”AARP Medicare Supplement Insurance Plans by United Healthcare,” available at https://www.aarpmedicaresupplement.com/medicare-insurance/find-a-plan-download.html (last accessed April 2016).
115. U.S. Department of State Bureau of Consular Affairs, “Driving and Road Safety Abroad,” available at https://travel.state.gov/content/passports/en/go/safety/road. html (last accessed April 2016).
116. Some of this training is done through faith-based nonprofits. See U.S. Department of Labor Center for Faith-Based and Community Initiatives, “Partnership in Action: Examples of Employer/Faith-Based and Community Organization Partnerships” (Ithaca, NY: Cornell University School of Industrial and Labor Relations, 2009), available at http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1594&context=key_workplace; U.S. Department of Labor, “US Department of Labor awards $11.53 million in grants to provide job training services to 5,500 veterans nationwide,” Press release, August 21, 2012, available at https://www.dol.gov/opa/media/press/vets/VETS20121738.htm.
117. Centers for Medicare & Medicaid Services, “In-Person Assistance in the Health Insurance Marketplaces,” available at https://www.cms.gov/CCIIO/Programs-and-Initiatives/Health-Insurance-Marketplaces/assistance. html (last accessed April 2016).
118. Dimick, “Labor Law, New Governance, and the Ghent System.”
119. As discussed previously, in our current system of bargaining, the agency fee model is appropriate for addressing the free-rider problem and should be maintained.
120. Government Accountability Office, “Collective Bargaining Rights.”
121. Ibid.
122. Lafer, “Neither Free Nor Fair.”
123. For example, an employer may be facing an organizing drive to unionize 100 of his workers. The employer fears that when these employees are able to bargain collectively, they will secure higher pay for themselves. As such, he decides that firing two or three pro-union employees would serve to chill the union’s organizing efforts. And even if those employees exercised their rights, challenged the firings, and received back pay, the employer would still be spending less money than had his employees successfully joined a union.
124. Workplace Action for a Growing Economy Act.
125. Peter T. Kilborn, “Replacement Workers: Management’s Big Gun,” The New York Times, March 13, 1990, available at http://www.nytimes.com/1990/03/13/us/replacement-workers-management-s-big-gun.html; Peter Cramton and Joseph Tracy, “The Use of Replacement Workers in Union Contract Negotiations: The U.S. Experience, 1980-1989,” Journal of Labor Economics 16
126. (4) (1998): 667–701; Peter Cramton, Morley Gunderson, and Joseph Tracy, “Impacts of Strike Replacement Bans in Canada,” Labor Law Journal 50 (1999). Joe Burns, “Secondary Strikes Are Primary to Labor’s Revival,” Labor Notes, November 4, 2010, available at http://www.labornotes.org/2010/11/secondary-strikes-are-primary-labor%E2%80%99s-revival.
127. Wiebke Warneck, “Strike rules in the EU27 and beyond: a comparative overview” (Brussels, Belgium: European Trade Union Institute for Research, Education and Health and Safety, 2007), available at http://library.fes. de/pdf-files/gurn/00275.pdf; World Economic Forum, “Competitiveness Rankings: 7.01 Cooperation in laboremployer relations,” available at http://reports.wefo-rum.org/global-competitiveness-report-2015-2016/competitiveness-rankings/ (last accessed July 2016). See also Jake Rosenfeld, What Unions No Longer Do (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2014), Chapter 4. This chapter provides a discussion of the decline in strikes in the United States, which does not indicate good labor relations. Note that a union that is strong enough does not have to strike. Even if workers successfully persuade their employer with a strike, they still lose financially in the short run. So a union that is strong enough that the threat of a strike is sufficient will not go on strike if it can avoid it.
128. “It would be difficult to find a regime of federal preemption broader than the one grounded in the National Labor Relations Act.” Benjamin Sachs, “Despite Preemption: Making Labor Law in Cities and States,” Harvard Law Review (124) (2011): 1153–1224. See also Cynthia L. Estlund, “The Ossification of American Labor Law,” Columbia Law Review 102 (6) (2002): 1527–1612.
129. See, for example, Dimick, “Labor Law, New Governance, and the Ghent System”; Fine and Gordon, “Strengthening Labor Standards Enforcement through Partnerships with Workers’ Organizations.”
130. Fine and Gordon, “Strengthening Labor Standards Enforcement through Partnerships with Workers’ Organizations”; City of Seattle, “Community Outreach and Education Fund,” available at http://www.seattle.gov/laborstandards/community-fund (last accessed August 2016).
131. Alaska Department of Labor and Workforce Development, “Alaska Wins $2.9 Million Grant for Health Care Workforce Training,” Press release, September 9, 2015, available at http://labor.alaska.gov/news/2015/news15- 39.pdf; Alaska Apprenticeship Initiative, application for American Apprenticeship Initiative, April 2015. On file with author.
132. Vickie Choitz and Matt Helmer with Maureen Conway, “Improving Jobs to Improve Care: The SEIU Healthcare NW Training Partnership” (Washington: The Aspen Institute, 2015), available at http://www.aspenwsi.org/ wordpress/wp-content/uploads/SEIU-CaseStudy.pdf; The White House, Ready to Work: Job-Driven Training and American Opportunity (Executive Office of the President, 2015).
133. Leigh Anne Schriever, “The Home Health Care Industry’s Organizing Nightmare,” The Century Foundation, August 18, 2015, available at https://tcf.org/content/com-mentary/the-home-health-care-industrys-organizing-nightmare/. For example, Missouri’s Quality Home Care Council bargains with a statewide union representing home health workers. See Missouri Boards & Commissions, “Missouri Quality Home Care Council,” available at https://boards.mo.gov/userpages/Board.aspx?158 (last accessed August 2016).
134. California Agricultural Labor Relations Board, “About the Board,” available at http://www.alrb.ca.gov/ AboutUs.shtml (last accessed August 2016); Nick Wingfield and Mike Isaac, “Seattle Will Allow Uber and Lyft Drivers to Form Unions,” The New York Times, December 14, 2015, available at http://www.nytimes. com/2015/12/15/technology/seattle-clears-the-way- for-uber-drivers-to-form-a-union.html?_r=0.
135. Vanessa K. Burrows and Kate M. Manuel, “Presidential Authority to Impose Requirements on Federal Contractors” (Washington: Congressional Research Service, 2011), available at https://www.fas.org/sgp/crs/misc/ R41866.pdf. For an example, see Jobs to Move America, “About,” available at http://jobstomoveamerica.org/ about/ (last accessed August 2016).
136. James Madison, “Federalist No. 10: The Same Subject Continued: The Union as a Safeguard Against Domestic Faction and Insurrection” (Washington: Congress.gov, 1787), available at https://www.congress.gov/resourc-es/display/content/The+Federalist+Papers#TheFederali stPapers-10.
137. Richard B. Freeman and Joel Rogers, What Workers Want (Ithaca, NY: Cornell University School of Industrial and Labor Relations Press, 1999).
138. Madland, Hollowed Out.
139. Barry Z. Cynamon and Steven M. Fazzari, “Inequality and Household Finance during the Consumer Age.” Working Paper 752 (Levy Economics Institute, 2013), available at http://www.levyinstitute.org/pubs/ wp_752.pdf; William R. Emmons, “Don’t Expect Consumer Spending to Be the Engine of Economic Growth It Once Was,” The Regional Economist, January 2012, available at http://www.stlouisfed.org/publications/re/ articles/?id=2201.
140. Elise Gould, “2014 Continues a 35-Year Trend of BroadBased Wage Stagnation” (Washington: Economic Policy Institute, 2015), available at http://www.epi.org/ publication/stagnant-wages-in-2014/; Ivan Vidangos, “Deleveraging and Recent Trends in Household Debt,” Board of Governors of the Federal Reserve System, April 6, 2015, available at http://www.federalreserve.gov/econresdata/notes/feds-notes/2015/deleveraging-and- recent-trends-in-household-debt-20150406.html.
141. Madland, Hollowed Out; Marc Jarsulic, Brendan Duke, and Michael Madowitz, “Long-Termism or Lemons: The Role of Public Policy in Promoting Long-Term Investments” (Washington: Center for American Progress, 2015), available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/report/2015/10/21/123717/long- termism-or-lemons/.
142. Government Accountability Office, “Government Performance and Accountability: Tax Expenditures Represent a Substantial Federal Commitment and Need to be Reexamined,” GAO-05-690, Report to Agency Officials, September 2005; authors’ calculations from 1973 to 2012 based on U.S. Department of Justice, Report to Congress on the Activities and Operations of the Public Integrity Section (2012); U.S. Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States: 1980 (1980), Table 330; Bureau of the Census, “Total Population: All Ages Including Armed Forces Overseas,” retrieved from Federal Reserve Economic Database, available at http://research.stlouisfed.org/fred2/series/POP (last accessed August 2016). Population totals are used for December of each given year.49 Center for American Progress | The Future of Worker Voice and Power
143. See Congressional Budget Office, “Public Spending on Transportation and Water Infrastructure, 1956 to 2014” (2015), available at https://www.cbo.gov/sites/default/files/114th-congress-2015-2016/reports/49910-Infrastructure.pdf; David Madland, “Good Governance,” note 130. In Madland, Hollowed Out.
144. Organisation for Economic Co-operation and Development, “PISA 2012 Results in Focus: What 15-Year-Olds Know and What They Can Do with What They Know” (2013); National Center for Education Statistics, “Highlights from PISA 2009: Performance of US 15-Year-Old Students in Reading, Mathematics, and Science Literacy in an International Context” (2010); Ming Ming Chiu and Lawrence Khoo, “Effects of Inequality, Family, and School on Mathematics Achievement: Country and Student Differences,” Social Forces 88 (4) (2010). For additional details, see David Madland, “Human Capital.” In Madland, Hollowed Out.
145. Sean Reardon, “Widening Academic Achievement Gap Between the Rich and the Poor: New Evidence and Possible Explanations.” In Greg J. Duncan and Richard J. Murnane, eds., Whither Opportunity? Rising Inequality, Schools, and Children’s Life Chances (New York: Russell Sage Foundation, 2011).
146. Author’s analysis of figures in ibid.
147. Sarah Ayres Steinberg and Ethan Gurwitz, “The Underuse of Apprenticeships in America,” Center for American Progress, July 22, 2014, available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/news/2014/07/22/93932/the-underuse-of-apprentice- ships-in-america/.
148. Barry C. Lynn and Lina Khan, “Out of Business: Measuring the Decline of American Entrepreneurship” (Washington: New America Foundation, 2012), available at https://www.newamerica.org/open-markets/out-of- business/.
149. Bureau of Economic Analysis, “Graph: Corporate Profits After Tax (without IVA and CCAdj)/Gross Domestic Product”; Hirsch and Macpherson, “Union Membership and Coverage Database from the Current Population Survey: Note.”
2. Corporate profits are measured as a percentage of gross domestic product. Author’s calculation based on data from Bureau of Labor Statistics, “Average Hourly Earnings of Production and Nonsupervisory Employees: Total Private [AHETPI],” retrieved from Federal Reserve Economic Database, available at https://research. stlouisfed.org/fred2/series/AHETPI (last accessed August 2016); Bureau of Labor Statistics, “Consumer Price Index for All Urban Consumers: All Items [CPIAUCSL],” retrieved from Federal Reserve Economic Database, available at https://research.stlouisfed.org/fred2/ series/CPIAUCSL (last accessed August 2016); Bureau of Economic Analysis, “Corporate Profits After Tax (without IVA and CCAdj)/Gross Domestic Product,” retrieved from Federal Reserve Economic Database, available at https://research.stlouisfed.org/fred2/graph/?g=cSh (last accessed April 2016); Stone and others, “A Guide to Statistics on Historical Trends in Income Inequality.”
3. Lawrence Mishel and Jessica Schieder, “Stock market headwinds meant less generous year for some CEOs,” (Washington: Economic Policy Institute, 2016), available at http://www.epi.org/publication/ceo-and-worker- pay-in-2015/.
4. Ibid.
5. Author’s analysis using updated 2015 data from Thomas Piketty and Emmanuel Saez, “Income Inequality in the United States, 1913-1998,” Quarterly Journal of Economics 118 (1) (2003), available at http://eml.berkeley.edu/~saez/TabFig2015prel.xls. Income levels and fractiles are inclusive of capital gains.
6. Author’s analysis using updated 2015 data from ibid. Income levels and fractiles are inclusive of capital gains. For similar wage trends, see Josh Bivens and Lawrence Mishel, “Understanding the Historical Divergence Between Productivity and a Typical Worker’s Pay” (Washington: Economic Policy Institute, 2015), available at http://www.epi.org/publication/understanding-the-historic-divergence-between-productivity-and-a- typical-workers-pay-why-it-matters-and-why-its-real/.
7. Alex Rowell and David Madland, “New Census Data Show that the Middle Class Is Not Recovering Fast Enough,” Center for American Progress, September 16, 2015, available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/news/2015/09/16/121188/new-census-data-show-that-the-middle-class-is-not-recov- ering-fast-enough/; updated 2015 data from Piketty and Saez, “Income Inequality in the United States, 1913-1998.”
8. Bivens and Mishel, “Understanding the Historical Divergence Between Productivity and a Typical Worker’s Pay.”
9. Workplace Action for a Growing Economy Act, S. 2042, 114 Cong. 1 sess. (Government Printing Office, 2015), available at https://www.congress.gov/bill/114th- congress/senate-bill/2042/text.
10. It is true that the passage of the Taft-Hartley Act in 1947 significantly affected the labor movement. It included new restrictions on workers’ rights but did not alter the basic model of collective bargaining. See National Labor Relations Board, “1947 Taft-Hartley Substantive Provisions,” available at https://www.nlrb.gov/who-we-are/our-history/1947-taft-hartley-substantive- provisions (last accessed August 2016).
11. Gerald Mayer, “Union Membership Trends in the United States” (Ithaca, NY: Cornell University School of Industrial and Labor Relations, 2004), available at http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/cgi/viewcontent. cgi?article=1176&context=key_workplace; Barry T. Hirsch, “Sluggish Institutions in a Dynamic World: Can Unions and Industrial Competition Coexist?” (Bonn, Germany: IZA, 2007), available at http://unionstats.gsu.edu/IZA_Unions%26Competition_dp2930.pdf; Barry T. Hirsch and David A. Macpherson, “Union Membership and Coverage Database from the Current Population Survey: Note,” Industrial and Labor Relations Review(2) (2003): 349–354, available at http://unionstats.gsu.edu/All-Wage-and-Salary-Workers.htm; Richard B. Freeman, “Spurts in Union Growth: Defining Moments and Social Processes.” In Michael D. Bordo, Claudia Goldin, and Eugene N. White, eds., The Defining Moment: The Great Depression and American Economy in the Twentieth Century (Chicago: University of Chicago Press, 1998), pp. 265–296, available at http://www.nber.org/ chapters/c6896.pdf.
12. David Madland and Alex Rowell, “Unions Help the Middle Class, No Matter the Measure” (Washington: Center for American Progress Action Fund, 2016), available at https://www.americanprogressaction.org/issues/economy/reports/2016/06/09/139074/unions-help- the-middle-class-no-matter-the-measure/; Lawrence Mishel, “Unions, inequality, and faltering middle-class wages” (Washington: Economic Policy Institute, 2012), available at http://www.epi.org/publication/ib342- unions-inequality-faltering-middle-class/.
13. David Madland, Karla Walter, and Nick Bunker, “Unions Make the Middle Class” (Washington: Center for American Progress Action Fund, 2011), available at https://www.americanprogressaction.org/issues/labor/re-port/2011/04/04/9421/unions-make-the-middle-class/; Bruce Western and Jake Rosenfeld, “Unions, Norms, and the Rise in U.S. Wage Inequality,” American Sociological Review 76 (4) (2011): 513–537.
14. Richard Freeman and others, “What Do Unions Do for the Middle Class?” (Washington: Center for American Progress, 2016), available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/report/2016/01/13/128366/what-do-unions-do-for-the- middle-class/.
15. The union effect includes the impact of declining union membership rates and industry-region unionization. Western and Rosenfeld, “Unions, Norms, and the Rise in U.S. Wage Inequality.”
16. Lawrence H. Summers and Ed Balls, “Report of the Commission on Inclusive Prosperity” (Washington: Center for American Progress, 2015), available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/ report/2015/01/15/104266/report-of-the-commission- on-inclusive-prosperity/; Drew DeSilver, “Global inequality: How the U.S. compares,” Fact Tank, December 19, 2013, available at http://www.pewresearch.org/ fact-tank/2013/12/19/global-inequality-how-the-u-s-compares/; Jelle Visser, Susan Hayter, and Rosina Gammarano, “Trends in Collective Bargaining Coverage: Stability, Erosion, or Decline?” (Geneva, Switzerland: International Labour Office, 2015), available at http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---travail/documents/publication/ wcms_409422.pdf.
17. Florence Jaumotte and Carolina Osorio Buitron, “Inequality and Labor Market Institutions” (Washington: International Monetary Fund, 2015), available at https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2015/ sdn1514.pdf; Thomas Volscho Jr., “Income Distribution in 14 OECD Nations, 1967-2000: Evidence from the Luxembourg Income Study.” Working Paper 386 (Luxembourg Income Study, 2004), available at http://www. lisdatacenter.org/wps/liswps/386.pdf; Toke S. Aidt and Zafiris Tzannatos, “Trade Unions, Collective Bargaining, and Macroeconomic Performance: A Review,” Industrial Relations Journal 39 (4) (2008): 258–295; International Trade Unions Confederation, “Frontlines Report: April 2013” (2013), available at http://www.ituc-csi.org/IMG/pdf/en_ituc_frontlines_full_report_april_2013_web. pdf. Vincent A. Mahler, David K. Jesuit, and Piotr R. Paradowski, “The Political Sources of Government Redistribution in the Developed World: A Focus on the Middle Class,” Presented at Inequality and the Status of the Middle Class Conference, June 28–30, 2010, available at http://www.lisdatacenter.org/conference/ papers/mahler-et-al.pdf.
18. David G. Blanchflower and Alex Bryson, “Changes over time in union relative wage effects in the UK and the US revisited.” In John T. Addison and Clause Schnabel, eds., International Handbook of Trade Unions (Cheltenham, England: Edward Elgar Publishing, 2003).
19. Jaumotte and Buitron, “Inequality and Labor Market Institutions.”
20. Richard Freeman and others, “Bargaining for the American Dream” (Washington: Center for American Progress, 2015), available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/report/2015/09/09/120558/bargain- ing-for-the-american-dream/.
21. Ibid.
22. Ibid.
23. David Madland and Danielle Corley, “Unions Are Among the Very Few Interest Groups that Represent the Middle Class,” Center for American Progress Action Fund, November 14, 2014, available at https://www.americanprogressaction.org/issues/labor/news/2014/11/14/101163/unions-are-among-the- very-few-interest-groups-that-represent-the-middle- class-2/.
24. David Madland and Nick Bunker, “Unions Make Democracy Work for the Middle Class” (Washington: Center for American Progress Action Fund, 2012), available at https://www.americanprogressaction.org/issues/labor/report/2012/01/25/10913/unions-make-democracy- work-for-the-middle-class/.
25. Richard Freeman and James Medoff, What Do Unions Do? (New York: Basic Books, 1984). See also James T. Bennett and Bruce E. Kaufman, eds., What Do Unions Do? A Twenty-Year Perspective (Piscataway, NJ: Transaction Publishers, 2007).
26. Freeman and Medoff, What Do Unions Do?
27. Ibid.
28. As one review of the research put it, “Union density appears to have little or no impact on comparative labor market performance.” Aidt and Tzannatos, “Trade Unions, Collective Bargaining, and Macroeconomic Performance: A Review.” See also, among many others, David Metcalf, “Unions and Productivity, Financial Performance and Investment: International Evidence” (London: Center for Economic Performance, 2002), available at http://eprints.lse.ac.uk/20072/; Franz Traxler and Bernd Brandl, “Collective Bargaining, Inter-Sectoral Heterogeneity and Competitiveness: A Cross-National Comparison of Macroeconomic Performance,” British Journal of Industrial Relations 50 (1) (2012): 73–98; Barry T. Hirsch, “What Do Unions Do for Economic Performance?”, Journal of Labor Research 25 (3) (2004): 415–455; Naercio Menez-Filho and John Van Reenen, “Unions and Innovation: A survey of the theory and empirical evidence” (London: Centre for Economic Policy Research, 2003), available at http://cep.lse.ac.uk/textonly/people/vanreenen/papers/DP3792.pdf; Dale Belman and Richard N. Block, “The Impact of Collective Bargaining on Competitiveness and Employment.” In Richard N. Block, ed., Bargaining for Competitiveness: Law, Research, and Case Studies (Kalamazoo, MI: W.E. Upjohn Institute for Employment Research, 2003).
29. See, among others, Freeman and Medoff, What Do Unions Do?; Jody Hoffer Gittell, Andrew Von Nordenflycht, and Thomas A. Kochan, “Mutual Gains or Zero Sum? Labor Relations and Firm Performance in the Airline Industry,” Industrial and Labor Relations Review 57 (2) (2004): 163–179; Eileen Appelbaum, Jody Hoffer Gittell, and Carrie Leana, “High-Performance Work Practices and Sustainable Economic Growth” (Washington: Center for Economic and Policy Research, 2011), available at http://50.87.169.168/Documents/EPRN/High-Per- formance-Work-Practices-and-Sustainable-Economic-Growth.pdf. On cooperation, see also Stephen Deery and Roderick Iverson, “Labor-Management Cooperation: Antecedents and Impact on Organizational Performance,” Industrial and Labor Relations Review 58 (4) (2005): 588–609; Robert Buchele and Jens Christiansen, “Labor Relations and Productivity Growth in Advanced Capitalist Economies,” Radical Political Economics 31 (1) (1999): 87–110.
30. Kate Bonfenbrenner, “No Holds Barred – The Intensification of Employer Opposition to Organizing” (Washington: Economic Policy Institute, 2009), available at http:// www.epi.org/publication/bp235/.
31. Stephen H. Norwood, Strikebreaking and Intimidation: Mercenaries and Masculinity in Twentieth-Century America (Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press, 2002).
32. John-Paul Ferguson, “The Eyes of the Needles: A Sequential Model of Union Organizing Drives, 1999-2004,” Industrial Relations Review 62 (1) (2008): 3–21.
33. Joel Rogers, “Divide and Conquer: The Legal Foundations of Postwar U.S. Labor Policy.” In Christian Joerges and David M. Trubek, eds., Critical Legal Thought: An American German Debate (Baden-Baden, Germany: Nomos Verlagsgesellschaft, 1989). See also Joseph B. Rose and Gary N. Chaison, “Unionism in Canada and the United States in the 21st Century: The Prospects for Revival,” Industrial Relations 56 (1) (2001): 34–65, available at https://www.erudit.org/revue/ri/2001/v56/ n1/000140ar.html.
34. Note that there are many instances where unions negotiate improvements that benefit nonunion workers, including safety standards and wage increases. Note also that unions commonly advocate for public policies that support workers broadly, and in fact, sometimes these policies provide little benefit for their members— for example, their advocacy for increased minimum wages and increased access to health care.
35. Government Accountability Office, “Collective Bargaining Rights: Information on the Number of Workers with and without Bargaining Rights,” GAO-02-835, Report to Congressional Requesters, U.S. Senate, September 2002, available at http://www.gao.gov/new.items/ d02835.pdf.
36. Note that David Rolf, president of Service Employees International Union Local 775 in Seattle, among others, argues that in our current system, “only a minority of workers is ever likely to benefit from collective bargaining.” David Rolf, “Toward a 21st-Century Labor Movement,” The American Prospect, April 18, 2016, available at http://prospect.org/article/toward-21st-century- labor-movement. For a more complete discussion, see David Rolf, The Fight for Fifteen: The Right Wage for a Working America (New York: The New Press, 2016).
37. Kate Bonfenbrenner, “No Holds Barred – The Intensification of Employer Opposition to Organizing” (Washington: Economic Policy Institute, 2009), available at http:// www.epi.org/publication/bp235/.
38. Thomas A. Kochan, Shaping the Future of Work: What Future Worker, Business, Government, and Education Leaders Need To Do For All To Prosper (New York: Business Expert Press, 2016).
39. David Weil, “Enforcing Labour Standards in Fissured Workplaces: The US Experience,” The Economic and Labour Relations Review 22 (2) (2011): 33–54; David Weil, The Fissured Workplace: Why Work Became So Bad for So Many and What Can Be Done to Improve It (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2014).
40. Angus Maddison, “Statistics on World Population, GDP and Per Capita GDP, 1-2008 AD” (Groningen, Netherlands: University of Groningen, 2010), available at www. ggdc.net/maddison/Historical_Statistics/horizontal-file_02-2010.xls.
41. Robert D. Putnam, Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community (New York: Simon & Schuster, 2000); David Madland, Hollowed Out: Why the Economy Doesn’t Work without a Strong Middle Class (Oakland, CA: University of California Press, 2015).
42. Steve Fraser, “The Good War and the Workers,” The American Prospect, September 20, 2009, available at http://prospect.org/article/good-war-and-workers-0.
43. Weil, The Fissured Workplace.
44. Ibid.; Mark Barenberg, “Widening the Scope of Worker Organizing” (New York: Roosevelt Institute, 2015), available at http://rooseveltinstitute.org/widening-scope-worker-organizing/.
45. John Podesta, Sarah Rosen Wartell, and Jitinder Kohli, “A Focus on Competitiveness: Restructuring Policymaking for Results” (Washington: Center for American Progress, 2010), available at https://www.americanprogress.org/ issues/economy/report/2010/12/01/8730/a-focus-on- competitiveness/.
46. Putnam, Bowling Alone; Madland, Hollowed Out.
47. Dan Clawson and Mary Ann Clawson, “What Has Happened to the US Labor Movement? Union Decline and Renewal,” Annual Review of Sociology 25 (1) (1999): 95–119.
48. Benjamin Sachs, “A Works Council in Chattanooga,” On Labor, September 12, 2013, available at https://onlabor. org/2013/09/12/a-works-council-in-chattanooga/.
49. Workplace Action for a Growing Economy Act.
50. Harry C. Katz, “The Decentralization of Collective Bargaining: A Literature Review and Comparative Analysis,” Industrial and Labor Relations Review 47 (1993): 3–22. Jelle Visser, “Wage Bargaining Institutions from crisis to crisis” (Brussels, Belgium: European Commission, 2013), available at http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2013/ pdf/ecp488_en.pdf; Thomas A. Kochan and Christine A Riordan, “Employment relations and growing income inequality: Causes and potential options for its reversal,” Journal of Industrial Relations 58 (3) (2016): 419–440.
51. New York State Department of Labor, “Fast Food Wage Board,” available at http://labor.ny.gov/workerpro- tection/laborstandards/wageboard2015.shtm (last accessed August 2016).
52. Seattle City Council, “Giving Drivers a Voice,” available at http://www.seattle.gov/council/issues/giving-drivers-a- voice (last accessed August 2016).
53. For a review of some of this literature, see, for example, International Trade Unions Confederation, “Frontlines Report: April 2013.”
54. Guy Vernon and Mark Rogers, “Where Do Unions Add Value? Predominant Organizing Principle, Union Strength and Manufacturing Productivity Growth in the OECD,” British Journal of Industrial Relations 51 (1)(2013): 1–27, available at http://onlinelibrary.wiley.com/ doi/10.1111/j.1467-8543.2011.00888.x/abstract.
55. Aidt and Tzannatos, “Trade Unions, Collective Bargaining, and Macroeconomic Performance: A Review.”
56. Author’s analysis using OECD Data, “Trade in goods and services, net trade, Million US dollars, 2014,” available at https://data.oecd.org/trade/trade-in-goods-and- services.htm (last accessed August 2016); OECD Data, “Gross domestic product (GDP),” available at https:// data.oecd.org/gdp/gross-domestic-product-gdp.htm (last accessed August 2016); Jelle Visser, “Union membership statistics in 24 countries,” Monthly Labor Review, January 2006; Jelle Visser, “ICTWSS Database, version 5.0” (Amsterdam: Amsterdam Institute for Advanced Labour Studies), available at http://www.uva-aias. net/208 (last accessed August 2016). See also International Trade Unions Confederation, “Frontlines Report: April 2013.” The report notes that, “In the last decade it would appear that countries with high synchronisation had an export sector roughly double the size of other advanced economies.”
57. Kevin C. Brown, “A tale of two systems” (New York: Remapping Debate, 2011), available at http://www. remappingdebate.org/sites/default/files/A%20 tale%20of%20two%20systems.pdf; Dan Breznitz, “Why Germany Dominates the US in Innovation,” Harvard Business Review, May 27, 2014, available at https:// hbr.org/2014/05/why-germany-dominates-the-u-s-in-innovation/; Volkswagen Group, “Charter on Temporary Work for the Volkswagen Group” (2012), available at http://www.industriall-union.org/sites/default/files/uploads/documents/GFAs/Volkswagen/precarious_agreement_Nov_2012/charta_der_zeitar-beit_englisch_final.pdf.
58. Bureau of Labor Statistics, “Labor Productivity and Costs,” available at http://www.bls.gov/lpc/prodybar. htm (last accessed August 2016); Council of Economic Advisers, The Long-Term Decline in Prime-Age Male Labor Force Participation (Executive Office of the President, 2016), available at https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/page/files/20160620_cea_prime- age_male_lfp.pdf.
59. For a broader definition of high-road strategies, see Joel Rogers, “What does ‘high road’ mean?”, Center on Wisconsin Strategy, available at http://www.cows.org/_data/documents/1776.pdf (last accessed August 2016).
60. Author’s analysis of U.S. college education attainment using data set from Robert Barrow and Jong-Wha Lee, “A New Data Set of Educational Attainment in the World, 1950-2010,” Journal of Development Economics 104 (2013): 184–198, available at http://www.barrolee. com/data/full1.htm.
61. Elise Gould, “Wage inequality continued its 35-year rise in 2015” (Washington: Economic Policy Institute, 2016), available at http://www.epi.org/publication/ wage-inequality-continued-its-35-year-rise-in-2015/. See also Marshall Steinbaum and Austin Clemens, “The cruel game of musical chairs in the U.S. labor market,” Washington Center for Equitable Growth, September 2, 2015, available at http://equitablegrowth.org/cruel-game-musical-chairs-u-s-labor-market/.
62. Teresa Kroeger, Tanyell Cooke, and Elise Gould, “The Class of 2016” (Washington: Economic Policy Institute, 2016), available at http://www.epi.org/publication/ class-of-2016/.
63. Gould, “Wage inequality continued its 35-year rise in 2015.”
64. Brad Hershbein, Melissa S. Kearney, and Lawrence H. Summers, “Increasing education: What it will and will not do for earnings and earnings inequality” (Washington: Brookings Institution, 2015), available athttp://www.brookings.edu/blogs/up-front/posts/2015/03/31-what-increasing-education-will-and-wont-do-for-earn-ings-inequality-hershbein-kearney-summers.
65. Chye-Ching Huang and Nathaniel Frentz, “What Do OECD Data Really Show About U.S. Taxes and Reducing Inequality?” (Washington: Center on Budget and Policy Priorities, 2014), available at http://www.cbpp.org/research/what-do-oecd-data-really-show-about-us-taxes-and-reducing-inequality.
66. David Madland and Nick Bunker, “Unions Make Democracy Work for the Middle Class” (Washington: Center for American Progress Action Fund, 2012), available at https://www.americanprogressaction.org/issues/labor/report/2012/01/25/10913/unions-make-democracy-work-for-the-middle-class/; Volscho, “Income Distribution in 14 OECD Nations, 1967-2000”; Mahler, Jesuit, and Paradowski, “The Political Sources of Government Redistribution in the Developed World.”
67. Author’s calculation using supplemental data from Congressional Budget Office, “The Distribution of Household Income and Federal Taxes, 2013” (2016), available at https://www.cbo.gov/publication/51361; Bureau of Economic Analysis, “Table 1.9.3. Real Net Value Added by Sector, Quantity Indexes,” available at http://www.bea.gov/national/nipaweb/DownSS2.asp (last accessed August 2016); Bureau of Labor Statistics, “Index/Level and Work Hours: Nonfarm Business,” available at http://beta.bls.gov/dataViewer/view/timeseries/ PRS85006033 (last accessed August 2016).
68. Anthony B. Atkinson, Inequality: What Can Be Done(Boston: Harvard University Press, 2015).
69. Jared Bernstein, The Reconnection Agenda: Reuniting Growth and Prosperity (Jared Bernstein Blog, 2015), available at http://jaredbernsteinblog.com/wp-con- tent/uploads/2015/04/The-Reconnection-Agenda_Jar- ed-Bernstein.pdf.
70. See Robert Gordon, The Rise and Fall of American Growth: The U.S. Standard of Living Since the Civil War (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2016), Chapter 16.
71. David Madland and Karla Walter, “Growing the Wealth: How Government Encourages Broad-Based Inclusive Capitalism” (Washington: Center for American Progress, 2013), available at https://www.american- progress.org/issues/labor/report/2013/04/02/57409/ growing-the-wealth/; Karla Walter, David Madland, and Danielle Corley, “Capitalism for Everyone: Encouraging Companies to Adopt Employee Ownership Programs and Broad-Based Profit Sharing” (Washington: Center for American Progress, 2015), available at https:// www.americanprogress.org/issues/economy/re- port/2015/07/21/117742/capitalism-for-everyone/.
72. Joseph Stiglitz, The Price of Inequality (New York: W.W. Norton, 2013); Jonathan D. Ostry, Andrew Berg, and Charalambos G. Tsangarides, “Redistribution, Inequality, and Growth” (Washington: International Monetary Fund, 2014), available at https://www.imf.org/external/ pubs/ft/sdn/2014/sdn1402.pdf; S&P Capital IQ, “How Increasing Income Inequality Is Dampening U.S. Economic Growth, And Possible Ways To Change The Tide” (2014), available at https://www.globalcreditportal.com/ratingsdirect/renderArticle.do?articleId=1351366&SctArtId=255732&from=CM&nsl_code=LIME&sourceObjectId=8741033&sourceRevId=1&fee_ind=N&exp_ date=20240804-19:41:13. See also Madland, Hollowed Out.
73. S&P Capital IQ, “How Increasing Income Inequality Is Dampening U.S. Economic Growth, And Possible Ways To Change The Tide.”
74. Christopher S. Rugaber, “AP Survey: US income gap is holding back economy,” The Big Story, December 18, 2013, available at http://www.bigstory.ap.org/article/ap-survey-us-income-gap-holding-back-economy-0.
75. Note that while there are challenges with determining what are similar firms, countries with multiemployer bargaining regularly deal with this issue.
76. Mark Anner, Jennifer Bair, and Jeremy Blasi, “Towards Joint Liability in Global Supply Chains: Addressing the Root Causes of Labor Violations in International Subcontracting Networks,” Law and Policy Journal 35(2013): 1–43, available at https://www.researchgate.net/publication/262261037_Anner_Mark_Jenni-fer_Bair_and_Jeremy_Blasi_Towards_Joint_Liabil-ity_in_Global_Supply_Chains_Addressing_the_Root_ Causes_of_Labor_Violations_in_International_Sub- contracting_Networks_Comparative_Labor_Law_; Secretary Tom Perez, “Renewing Our Commitment to Project Labor Agreements,” The White House Blog, April 13, 2016, available at https://www.whitehouse.gov/blog/2016/04/13/renewing-our-commitment-project- labor-agreements; Harold D. Hunt and Isilay Civan, “Sweeping Changes? Unionization and the bottom line,” Tierra Grande 1784 (2006), available at https:// assets.recenter.tamu.edu/documents/articles/1784.pdf.
77. New York Department of Labor, “Fast Food Wage Board.”
78. Note that while in Australia these agreements are generally at the single enterprise level, sectoral approaches would be favored in an ideal model.
79. NFL and NFL Players Association, “Collective Bargaining Agreement” (2011), available at https://nfllabor.files.wordpress.com/2010/01/collective-bargaining-agree- ment-2011-2020.pdf.
80. Kathleen Thelen, “Varieties of Labor Politics in the Developed Democracies.” In Peter A. Hall and David Soskice, eds., Varieties of Capitalism (Oxford, England: Oxford University Press, 2001). See also Olaf Hubler and Uwe Jirjian “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages” (Bonn, Germany: IZA, 2001), available at http://ftp.iza.org/dp322.pdf; Stefan Zagelmayer, “The employer’s perspective on collective bargaining centralization: an analytical framework,” International Journal of Human Resource Management 16 (9) (2005): 1623–1639; Matthew Dimick, “Productive Unionism,” UC Irvine Law Review 4 (2014): 679–724; Lyle Scruggs, “The Ghent System and Union Membership in Europe,” Political Research Quarterly 55 (2) (2002): 275–297.
81. Freeman and Medoff, What Do Unions Do? On cooperation, see also Deery and Iverson, “Labor-Management Cooperation”; Buchele and Christiansen, “Labor Relations and Productivity Growth in Advanced Capitalist Economies.” Aidt and Tzannatos’ 2008 literature review on unions, bargaining coverage, and economic performance found that extension “does not bring with it worker-management cooperation and other productivity-enhancing ‘voice’ factors.” Aidt and Tzannatos, “Trade Unions, Collective Bargaining, and Macroeconomic Performance: A Review.”
82. For evidence of the productivity-enhancing benefits of higher wages, see among others, Justin Wolfers and Jan Zilinsky, “Higher Wages for Low-Income Workers Lead to Higher Productivity” (Washington: Peterson Institute for International Economics, 2015), available at http://blogs.piie.com/realtime/?p=4700; Nick Bunker, “Abundance and the direction of technological growth,” Washington Center for Equitable Growth, February 18, 2016, available at http://equitablegrowth.org/abundance-and-the-direction-of-technological-growth/; Rebecca Riley and Chiara Rosazza Bondibene, “Raising the standard: Minimum wages and firm productivity” (London: National Institute of Economic and Social Research and Centre for Macroeconomics, 2015), available at http://www.niesr.ac.uk/sites/default/files/publications/Mini-mum%20wages%20and%20firm%20productivity%20 NIESR%20DP%20449.pdf; Michael Reich, Peter Hall, and Ken Jacobs, “Living Wages and Economic Performance: The San Francisco Airport Model” (Berkeley, CA: Institute of Industrial Relations, 2003), available at http://www. irle.berkeley.edu/research/livingwage/sfo_mar03.pdf.
83. Douglas Hibbs and Hakan Locking, “Wage Dispersion and Productive Efficiency, Evidence for Sweden,” Journal of Labor Economics 18 (4) (2000): 755–782. For examples of pay for similar workers depending on the firm they work for, see Alan B. Krueger and Lawrence H. Summers, “Efficiency Wages and the Inter-Industry Wage Structure,” Econometrica 56 (2) (1988): 259–293. For evidence that more centralized bargaining structures are associated with reduced pay inequality, see Michael Wallerstein, “Wage-Setting Institutions and Pay Inequality in Advanced Industrial Societies,” American Journal of Political Science 43 (3) (1999): 649–680; Miriam A. Golden and John B. Londregan, “Centralization of Bargaining and Wage Inequality: A Correction of Wallerstein,” American Journal of Political Science 50 (1) (2006): 208–213; International Trade Unions Confederation, “Frontlines Report: April 2013”; Karl Ove Moene and Michael Wallerstein, “Pay Inequality,” Journal of Labor Economics 15 (3) (1997): 403–430.
84. Chad Syverson, “What Determines Productivity?”, Journal of Economic Literature 49 (2) (2011): 326–365, available at http://home.uchicago.edu/syverson/pro- ductivitysurvey.pdf.
85. Anke Hassel, “What Does Business Want? Labour Market Reforms in CMEs and Its Problems.” In Bob Hancke, Martin Rhodes, and Mark Thatcher, eds., Beyond Varieties of Capitalism (Oxford, England: Oxford University Press, 2007); Christian Dustmann and Uta Schonberg, “Training and Union Wages,” The Review of Economics and Statistics 91 (2) (2009): 363–376; Organisation for Economic Co-operation and Development, “OECD Employment Outlook: Collective Bargaining: Levels and Coverage” (1994), pp. 167–208, available at http://www. oecd.org/els/employmentoutlook-previouseditions. htm; Stefan Zagelmeyer, Governance Structures and the Employment Relationship: Determinants of Employer Demand for Collective Bargaining in Britain (Oxford, United Kingdom: Peter Lang AG, 2004), p. 166; Marius R. Busemeyer and Torben Iversen, “Collective Skill Systems, Wage Bargaining, and Labor Market Stratification.” In Marius R. Busemeyer and Christine Trampusch, eds., The Political Economy of Collective Skill Formation (Oxford, United Kingdom: Oxford University Press, 2012).
86. While not all research shows positive productivity effects from works councils, most studies do. See Steffen Mueller, “Works Councils and Establishment Productivity,” ILR Review 65 (4) (2012): 880–898; Steffen Mueller, Works Councils and Labour Productivity: Looking beyond the Mean,” British Journal of Industrial Relations 53 (2) (2015): 308–325; John T. Addison, Claus Schnabel, and Joachim Wagner, “Works councils in Germany: their effects on establishment performance,” Oxford Economic Papers 53 (4) (2001): 659–694; Olaf Hubler and Uwe Jirjahn, “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages,” Scottish Journal of Political Economy 50 (4) (2013): 471–491. See also Böckler Impuls, “Co-determination: Works council pays off,” available at http:// www.boeckler.de/35927_35964.htm (last accessed August 2016); Hubler and Jirjian, “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages,” IZA. For U.S.-focused studies on general labor-management partnership, see Gittell, Von Nordenflycht, and Kochan, “Mutual Gains or Zero Sum? Labor Relations and Firm Performance in the Airline Industry”; Appelbaum, Gittell, and Leana, “HighPerformance Work Practices and Sustainable Economic Growth.”
87. Steffen Muller and Jens Stegmaier, “The Dynamic Effects of Works Councils on Labor Productivity: First Evidence from Panel Data” (Halle, Germany: Halle Institute for Economic Research, 2015), available at http://www.iwh-halle.de/e/publik/disc/14-15.pdf.
88. Richard B. Freeman and Edward P. Lazear, “An Economic Analysis of Works Councils.” In Joel Rogers and Wolfgang Streeck, eds., Works Councils: Consultation, Representation, and Cooperation in Industrial Relations (Chicago: University of Chicago Press, 1995).
89. Benjamin Sachs, “A Works Council in Chattanooga,” On Labor, September 12, 2013, available at http://onlabor. org/2013/09/12/a-works-council-in-chattanooga/. See also Benjamin Sachs, “A New Way Forward for VWTennessee,” On Labor, May 20, 2014, available at http:// onlabor.org/2014/05/20/a-new-way-forward-for-vw- tennessee/.
90. Freeman and Lazear, “An Economic Analysis of Works Councils.” See also John Addison and others, “Worker Participation and Firm Performance: Evidence from Germany and Britain,” British Journal of Industrial Relations 38 (1) (2000): 7–48, available at http://on-linelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1467-8543.00150/ abstract; Hubler and Jirjian, “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages,” IZA.
91. Note that without this kind of benefit, workers may have less incentive to participate, knowing their extra effort will only line the pockets of management. Note also that profit-sharing or ownership incentives ideally would be negotiated at the industry level. See Olaf Hubler, “Do works councils raise or lower firm productivity?”, (Bonn, Germany: IZA World of Labor, 2015), available at http://wol.iza.org/articles/do-works-councils-raise-or-lower-firm-productivity-1.pdf; Felix R. FitzRoy and Kornelius Kraft, “On the choice of incentives in firms,” Journal of Economic Behavior and Organization 26 (1) (1995): 145–160.
92. Freeman and Lazear, “An Economic Analysis of Works Councils”; Hubler and Jirjian, “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages,” IZA ; Addison and others, “Worker Participation and Firm Performance”; John T. Addison and others, “Collective Bargaining and Innovation in Germany: Cooperative Industrial Relations?” (Bonn, Germany: IZA, 2013). Stefan Zagelmayer notes that, “As far as bargaining centralization is concerned, multi-employer collective bargaining allows for the strategy of the institutional separation of co-operation at company level and conflict at higher levels, thus increasing the scope for co-operative strategies at lower levels.” Stefan Zagelmayer, “The employer’s perspective on collective bargaining centralization: an analytical framework,” International Journal of Human Resource Management 16 (9) (2005): 1623–1639.
93. Hubler and Jirjahn, “Works Councils and Collective Bargaining in Germany: The Impact on Productivity and Wages,” IZA.
94. Martin Behrens, “Still Married after All These Years? Union Organizing and the Role of Works Councils in German Industrial Relations,” Industrial and Labor Relations Review 62 (3) (2009): 275–293.
95. Richard B. Freeman and Robert S. Gibbons, “Getting Together and Breaking Apart: The Decline of Centralized Collective Bargaining.” In Richard B. Freeman and Lawrence F. Katz, eds. Differences and Changes in Wage Structures (Chicago: University of Chicago Press, 1995), pp. 345–370, Joel Rogers and Wolfgang Streeck, “The Study of Works Councils, Concepts and Problems.” In Rogers and Streeck, eds., Works Councils: Consultation, Representation, and Cooperation in Industrial Relations (Chicago: University of Chicago Press, 1995), pp. 3–26.
96. Katz, “The Decentralization of Collective Bargaining.”
97. Author’s calculation from 2000 to 2013 using data from OECD.Stat, “Trade Union Density,” available at https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=UN_DEN (last accessed August 2016). For a discussion of why union density has declined in Germany, see Jelle Visser, “Trade union decline and what next: is Germany a special case?”, Industrielle Beziehungen 14 (2) (2007): 97–117, available at http://www.ssoar.info/ssoar/bitstream/handle/document/34393/ssoar-indb-2007-2-visser- Trade_union_decline_and_what.pdf?sequence=1. Note that several Ghent countries have experienced recent declines in membership, but that is due in significant part to changes in Ghent policies that have made union membership less attractive. See, for example, Anders Kjellberg, “The Decline in Swedish Union Density since 2007,” Nordic Journal of Working Life Studies 1 (1) (2011): 67–93; Jens Lind, “The End of the Ghent System as Trade Union Recruitment Machinery,” Industrial Relations Journal 40 (6) (2009): 510–523; Petri Böckerman and Roope Uusitalo, “Erosion of the Ghent System and Union Membership Decline: Lessons from Finland,” British Journal of Industrial Relations 44 (2) (2006): 283–303.
98. John T. Addison and others, “Is the Erosion Thesis Overblow? Evidence from the Orientation of Uncovered Employers” (Bonn, Germany: IZA, 2012), available at http:// ftp.iza.org/dp6658.pdf. See also Magdalena Bernaciak, Rebecca Gumbrell-McCormick, and Richard Hyman, “Trade Unions in Europe: Innovative Responses to Hard Times” (Washington: Friedrich Ebert Stiftung, 2014), available at http://library.fes.de/pdf-files/id-moe/10688. pdf; Visser, “Trade union decline and what next .”
99. Note that some countries have seen increased collective bargaining coverage through the use of policies such as government support for bargaining and extension, but these policies are not solutions to the free-rider problem. See Visser, Hayter, and Gammarano, “Trends in Collective Bargaining Coverage.”
100. Katz, “The Decentralization of Collective Bargaining.”
101. Aidt and Tzannatos found that collective bargaining coverage, when controlling for union density and co-ordination, was associated with higher unemployment rates and more inflation, noting that “one interpretation is that extension of collective agreements does not bring with it worker-management cooperation and other productivity enhancing ‘voice’ factors.” Aidt and Tzannatos, “Trade Unions, Collective Bargaining, and Macroeconomic Performance: A Review.” International Monetary Fund economists Florence Jaumotte and Carolina Osorio Buitron found some results that excess collective bargaining coverage well beyond membership levels is correlated with an increase in the top 10 percent of the income share and the Gini coefficient, potentially due to higher unemployment. Jaumotte and Buitron, “Inequality and Labor Market Institutions.” Note also that there is some evidence in the United States that multiemployer bargaining does not reduce inequality as much when union density is low. See Kochan and Riordan, “Employment relations and growing income inequality.”
102. As Marine Cheuvreux and Corinne Darmaillacq show in a research note for the French Directorate General of the Treasury, greater union density is correlated with improved labor-employer relations. Marine Cheuvreux and Corinne Darmaillacq, “Unionisation in France: paradoxes, challenges, and outlook,” Trésor-Economics(129) (2014): 1–12, available at http://www.tresor.economie.gouv.fr/File/402571. See also Bruce Crumley, “Why the French Love to Strike,” Time, April 16, 2009, available at http://content.time.com/time/world/ar- ticle/0,8599,1891775,00.html.
103. Tim Van Rie, Ive Marx, and Jeroen Horemans, “Ghent revisited: Unemployment insurance and union membership in Belgium and the Nordic countries,” European Journal of Industrial Relations 17 (2) (2011): 125–139. Matthew Dimick, “Labor Law, New Governance, and the Ghent System,” North Carolina Law Review 90 (2) (2012); Scruggs, “The Ghent System and Union Membership in Europe.” Bo Rothstein, “Labor-market institutions and working-class strength.” In Sven Steinmo, Kathleen Thelen and Frank Longstreth, eds., Historical Institutionalism in Comparative Analysis (Cambridge: Cambridge University Press, 1992).
104. Scruggs, “The Ghent System and Union Membership in Europe”; Van Rie, Marx, and Horemans, “Ghent revisited”; Bruce Western, “Postwar Unionization in Eighteen Advanced Capitalist Countries,” American Sociological Review 58 (2) (1993): 266–282; Dimick, “Labor Law, New Governance, and the Ghent System.”
105. Visser, “Union membership statistics in 24 countries”; Visser, “ICTWSS Database, version 5.0.”
106. Kurt Vandaele, “A report from the homeland of the Ghent system: the relationship between unemployment and trade union membership in Belgium,” Transfer: European Review of Labour and Research 12 (4) (2006).
107. Patricia M. Anderson and Bruce D. Meyer, “Unemployment Insurance Takeup Rates and the After-Tax Value of Benefits,” The Quarterly Journal of Economics 112 (3) (1997): 913–936; Stephane Auray, David L. Fuller, and Damba Lkhagvasuren, “Unemployment Insurance Take-up Rates in an Equilibrium Search Model.” Working Paper 2015-01 (Chaire Securisation des Parcours Professionnels, 2015), available at http://chaire-securisation.fr/SharedFiles/44_TU.pdf. Kevin Carey, “Corinthian Colleges Is Closing. Its Students May Be Better Off as a Result,” The Upshot, July 2, 2014, available at http://www.nytimes. com/2014/07/03/upshot/corinthian-colleges-is-closing-its-students-may-be-better-off-as-a-result. html; Casey Quinlan, “Why Students Say Their Degrees From The Art Institute Are ‘Worthless’,” ThinkProgress, May 22, 2015, available at http://thinkprogress.org/education/2015/05/22/3660244/students-say-even-instructors-told-art-institute-degrees-worthless/.
108. Alison L. Booth, Marco Francesconi, and Gylfi Zoega, “Unions, Work-Related Training, and Wages: Evidence for British Men” (Bonn, Germany: IZA, 2003), available at http://ftp.iza.org/dp737.pdf; Dustmann and Schonberg, “Training and Union Wages” ; Daron Acemoglu and Jorn-Steffen Pischke, “Beyond Becker: Training in Imperfect Labour Markets,” The Economic Journal 109 (453) (1999): F112–F142.
109. Cihan Bilginsoy, “The Hazards of Training: Attrition and Retention in Construction Industry Apprenticeship Programs,” Industrial and Labor Relations Review 57 (1) (2003): 54–67.
110. Annette Bernhardt and others, “Broken Law, Unprotected Workers: Violations of Employment and Labor Law in America’s Cities” (New York: National Employment Law Project, 2009), available at http://www.nelp.org/content/uploads/2015/03/BrokenLawsReport2009. pdf?nocdn=1.
111. Janice Fine and Jennifer Gordon, “Strengthening Labor Standards Enforcement through Partnerships with Workers’ Organizations,” Politics & Society 38 (4) (2010): 552–585.
112. For a broader conception of this kind of benefit, see Nick Hanauer and David Rolf, “Shared Security, Shared Growth,” Democracy Journal, Summer 2015, available at http://democracyjournal.org/magazine/37/shared-security-shared-growth/; David Rolf, Shelby Clark, and Corrie Watterson Bryant, “Portable Benefits in the 21st Century” (Washington: The Aspen Institute, 2016), available at https://assets.aspeninstitute.org/content/uploads/files/content/upload/Portable_Benefits_fi- nal2.pdf.
113. Keith D. Lind, “Setting the Record Straight about Medicare” (Washington: AARP Public Policy Institute, 2012), available at http://www.aarp.org/content/dam/aarp/research/public_policy_institute/health/Setting-the- Record-Straight-about-Medicare-fact-sheet-AARP-ppi- health.pdf.
114. UnitedHealthcare Services Inc, ”AARP Medicare Supplement Insurance Plans by United Healthcare,” available at https://www.aarpmedicaresupplement.com/medicare-insurance/find-a-plan-download.html (last accessed April 2016).
115. U.S. Department of State Bureau of Consular Affairs, “Driving and Road Safety Abroad,” available at https://travel.state.gov/content/passports/en/go/safety/road. html (last accessed April 2016).
116. Some of this training is done through faith-based nonprofits. See U.S. Department of Labor Center for Faith-Based and Community Initiatives, “Partnership in Action: Examples of Employer/Faith-Based and Community Organization Partnerships” (Ithaca, NY: Cornell University School of Industrial and Labor Relations, 2009), available at http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1594&context=key_workplace; U.S. Department of Labor, “US Department of Labor awards $11.53 million in grants to provide job training services to 5,500 veterans nationwide,” Press release, August 21, 2012, available at https://www.dol.gov/opa/media/press/vets/VETS20121738.htm.
117. Centers for Medicare & Medicaid Services, “In-Person Assistance in the Health Insurance Marketplaces,” available at https://www.cms.gov/CCIIO/Programs-and-Initiatives/Health-Insurance-Marketplaces/assistance. html (last accessed April 2016).
118. Dimick, “Labor Law, New Governance, and the Ghent System.”
119. As discussed previously, in our current system of bargaining, the agency fee model is appropriate for addressing the free-rider problem and should be maintained.
120. Government Accountability Office, “Collective Bargaining Rights.”
121. Ibid.
122. Lafer, “Neither Free Nor Fair.”
123. For example, an employer may be facing an organizing drive to unionize 100 of his workers. The employer fears that when these employees are able to bargain collectively, they will secure higher pay for themselves. As such, he decides that firing two or three pro-union employees would serve to chill the union’s organizing efforts. And even if those employees exercised their rights, challenged the firings, and received back pay, the employer would still be spending less money than had his employees successfully joined a union.
124. Workplace Action for a Growing Economy Act.
125. Peter T. Kilborn, “Replacement Workers: Management’s Big Gun,” The New York Times, March 13, 1990, available at http://www.nytimes.com/1990/03/13/us/replacement-workers-management-s-big-gun.html; Peter Cramton and Joseph Tracy, “The Use of Replacement Workers in Union Contract Negotiations: The U.S. Experience, 1980-1989,” Journal of Labor Economics 16
126. (4) (1998): 667–701; Peter Cramton, Morley Gunderson, and Joseph Tracy, “Impacts of Strike Replacement Bans in Canada,” Labor Law Journal 50 (1999). Joe Burns, “Secondary Strikes Are Primary to Labor’s Revival,” Labor Notes, November 4, 2010, available at http://www.labornotes.org/2010/11/secondary-strikes-are-primary-labor%E2%80%99s-revival.
127. Wiebke Warneck, “Strike rules in the EU27 and beyond: a comparative overview” (Brussels, Belgium: European Trade Union Institute for Research, Education and Health and Safety, 2007), available at http://library.fes. de/pdf-files/gurn/00275.pdf; World Economic Forum, “Competitiveness Rankings: 7.01 Cooperation in laboremployer relations,” available at http://reports.wefo-rum.org/global-competitiveness-report-2015-2016/competitiveness-rankings/ (last accessed July 2016). See also Jake Rosenfeld, What Unions No Longer Do (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2014), Chapter 4. This chapter provides a discussion of the decline in strikes in the United States, which does not indicate good labor relations. Note that a union that is strong enough does not have to strike. Even if workers successfully persuade their employer with a strike, they still lose financially in the short run. So a union that is strong enough that the threat of a strike is sufficient will not go on strike if it can avoid it.
128. “It would be difficult to find a regime of federal preemption broader than the one grounded in the National Labor Relations Act.” Benjamin Sachs, “Despite Preemption: Making Labor Law in Cities and States,” Harvard Law Review (124) (2011): 1153–1224. See also Cynthia L. Estlund, “The Ossification of American Labor Law,” Columbia Law Review 102 (6) (2002): 1527–1612.
129. See, for example, Dimick, “Labor Law, New Governance, and the Ghent System”; Fine and Gordon, “Strengthening Labor Standards Enforcement through Partnerships with Workers’ Organizations.”
130. Fine and Gordon, “Strengthening Labor Standards Enforcement through Partnerships with Workers’ Organizations”; City of Seattle, “Community Outreach and Education Fund,” available at http://www.seattle.gov/laborstandards/community-fund (last accessed August 2016).
131. Alaska Department of Labor and Workforce Development, “Alaska Wins $2.9 Million Grant for Health Care Workforce Training,” Press release, September 9, 2015, available at http://labor.alaska.gov/news/2015/news15- 39.pdf; Alaska Apprenticeship Initiative, application for American Apprenticeship Initiative, April 2015. On file with author.
132. Vickie Choitz and Matt Helmer with Maureen Conway, “Improving Jobs to Improve Care: The SEIU Healthcare NW Training Partnership” (Washington: The Aspen Institute, 2015), available at http://www.aspenwsi.org/ wordpress/wp-content/uploads/SEIU-CaseStudy.pdf; The White House, Ready to Work: Job-Driven Training and American Opportunity (Executive Office of the President, 2015).
133. Leigh Anne Schriever, “The Home Health Care Industry’s Organizing Nightmare,” The Century Foundation, August 18, 2015, available at https://tcf.org/content/com-mentary/the-home-health-care-industrys-organizing-nightmare/. For example, Missouri’s Quality Home Care Council bargains with a statewide union representing home health workers. See Missouri Boards & Commissions, “Missouri Quality Home Care Council,” available at https://boards.mo.gov/userpages/Board.aspx?158 (last accessed August 2016).
134. California Agricultural Labor Relations Board, “About the Board,” available at http://www.alrb.ca.gov/ AboutUs.shtml (last accessed August 2016); Nick Wingfield and Mike Isaac, “Seattle Will Allow Uber and Lyft Drivers to Form Unions,” The New York Times, December 14, 2015, available at http://www.nytimes. com/2015/12/15/technology/seattle-clears-the-way- for-uber-drivers-to-form-a-union.html?_r=0.
135. Vanessa K. Burrows and Kate M. Manuel, “Presidential Authority to Impose Requirements on Federal Contractors” (Washington: Congressional Research Service, 2011), available at https://www.fas.org/sgp/crs/misc/ R41866.pdf. For an example, see Jobs to Move America, “About,” available at http://jobstomoveamerica.org/ about/ (last accessed August 2016).
136. James Madison, “Federalist No. 10: The Same Subject Continued: The Union as a Safeguard Against Domestic Faction and Insurrection” (Washington: Congress.gov, 1787), available at https://www.congress.gov/resourc-es/display/content/The+Federalist+Papers#TheFederali stPapers-10.
137. Richard B. Freeman and Joel Rogers, What Workers Want (Ithaca, NY: Cornell University School of Industrial and Labor Relations Press, 1999).
138. Madland, Hollowed Out.
139. Barry Z. Cynamon and Steven M. Fazzari, “Inequality and Household Finance during the Consumer Age.” Working Paper 752 (Levy Economics Institute, 2013), available at http://www.levyinstitute.org/pubs/ wp_752.pdf; William R. Emmons, “Don’t Expect Consumer Spending to Be the Engine of Economic Growth It Once Was,” The Regional Economist, January 2012, available at http://www.stlouisfed.org/publications/re/ articles/?id=2201.
140. Elise Gould, “2014 Continues a 35-Year Trend of BroadBased Wage Stagnation” (Washington: Economic Policy Institute, 2015), available at http://www.epi.org/ publication/stagnant-wages-in-2014/; Ivan Vidangos, “Deleveraging and Recent Trends in Household Debt,” Board of Governors of the Federal Reserve System, April 6, 2015, available at http://www.federalreserve.gov/econresdata/notes/feds-notes/2015/deleveraging-and- recent-trends-in-household-debt-20150406.html.
141. Madland, Hollowed Out; Marc Jarsulic, Brendan Duke, and Michael Madowitz, “Long-Termism or Lemons: The Role of Public Policy in Promoting Long-Term Investments” (Washington: Center for American Progress, 2015), available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/report/2015/10/21/123717/long- termism-or-lemons/.
142. Government Accountability Office, “Government Performance and Accountability: Tax Expenditures Represent a Substantial Federal Commitment and Need to be Reexamined,” GAO-05-690, Report to Agency Officials, September 2005; authors’ calculations from 1973 to 2012 based on U.S. Department of Justice, Report to Congress on the Activities and Operations of the Public Integrity Section (2012); U.S. Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States: 1980 (1980), Table 330; Bureau of the Census, “Total Population: All Ages Including Armed Forces Overseas,” retrieved from Federal Reserve Economic Database, available at http://research.stlouisfed.org/fred2/series/POP (last accessed August 2016). Population totals are used for December of each given year.49 Center for American Progress | The Future of Worker Voice and Power
143. See Congressional Budget Office, “Public Spending on Transportation and Water Infrastructure, 1956 to 2014” (2015), available at https://www.cbo.gov/sites/default/files/114th-congress-2015-2016/reports/49910-Infrastructure.pdf; David Madland, “Good Governance,” note 130. In Madland, Hollowed Out.
144. Organisation for Economic Co-operation and Development, “PISA 2012 Results in Focus: What 15-Year-Olds Know and What They Can Do with What They Know” (2013); National Center for Education Statistics, “Highlights from PISA 2009: Performance of US 15-Year-Old Students in Reading, Mathematics, and Science Literacy in an International Context” (2010); Ming Ming Chiu and Lawrence Khoo, “Effects of Inequality, Family, and School on Mathematics Achievement: Country and Student Differences,” Social Forces 88 (4) (2010). For additional details, see David Madland, “Human Capital.” In Madland, Hollowed Out.
145. Sean Reardon, “Widening Academic Achievement Gap Between the Rich and the Poor: New Evidence and Possible Explanations.” In Greg J. Duncan and Richard J. Murnane, eds., Whither Opportunity? Rising Inequality, Schools, and Children’s Life Chances (New York: Russell Sage Foundation, 2011).
146. Author’s analysis of figures in ibid.
147. Sarah Ayres Steinberg and Ethan Gurwitz, “The Underuse of Apprenticeships in America,” Center for American Progress, July 22, 2014, available at https://www.americanprogress.org/issues/economy/news/2014/07/22/93932/the-underuse-of-apprentice- ships-in-america/.
148. Barry C. Lynn and Lina Khan, “Out of Business: Measuring the Decline of American Entrepreneurship” (Washington: New America Foundation, 2012), available at https://www.newamerica.org/open-markets/out-of- business/.
149. Bureau of Economic Analysis, “Graph: Corporate Profits After Tax (without IVA and CCAdj)/Gross Domestic Product”; Hirsch and Macpherson, “Union Membership and Coverage Database from the Current Population Survey: Note.”
